欧盟遣返难民：“强心剂”还是“病急乱投医”？

张亚冰

2016年12月15日，一架搭载了34名阿富汗难民的专机从德国法兰克福起飞，几小时后降落在阿富汗首都喀布尔，此前一周瑞典已遣返了13名阿富汗难民，这标志着欧盟部分国家开始正式实施欧盟近年来最具争议的难民遣返协议。2016年10月，经过无数轮磋商谈判，欧盟与阿富汗政府签署《移民问题共进之路》难民遣返合作协议。该协议允许欧盟国家无限制遣返境内未获批准的阿富汗难民，阿富汗政府则应在接收、安置等问题上积极配合。作为交换条件，欧盟承诺在2020年前继续履行针对阿富汗重建的经济援助。但这份协议一经公布便在国际社会引发激烈争论，折射出欧盟及各成员国政府面临的压力和无奈。

德国是绝对的主角

自2015年夏天以来，数以百万计来自叙利亚、阿富汗及伊拉克等国的难民涌入欧洲各国，形成了二战以来世界上最大的难民潮，对欧洲一体化建设和欧盟的影响、冲击之大，远甚于希腊债务危机和英国脱欧，以至于连在欧盟中经济上垫底、鲜有难民申请避难的保加利亚都如临大敌，专门修改法律，派出军队协助边防警察守卫边境。想当初难民危机刚刚爆发时，坚持开放性难民政策的德国总理默克尔意气风发地高呼“我们能做到”，并和时任奥地利总理法伊曼共同决定暂停执行《都柏林协议》（该协议规定难民须在其进入的第一个欧盟国家登记并提交避难申请），接收滞留匈牙利的大量难民，结果直接导致数以几十万计难民涌入德、奥两国，难民潮一度失控。法伊曼不久便黯然下台，默克尔也背负了巨大压力，支持率不断下滑，能否继续代表基民盟在今年的大选中取胜尚未可知。

根据欧洲庇护支持办公室的统计数据，2015年30个“EU+”国家（28个欧盟成员国及挪威、瑞士）收到139.2155万份避难申请，是2014年的三倍多；而2016年截至11月底，已收到117.1138万份避难申请。这也意味着，近两年中仅官方记录在案的，就有超过250万难民进入欧洲，而实际进入的人数更多。其中，德国是接收难民数量最多的欧盟国家。根据德国官方公布的数字，仅2015年进入德国的难民就达110万，后几经修正为89万。不论哪个数字更为接近实际情况，德国联邦移民和难民事务局的工作人员一年内已从3000人增加至10000人，足以体现德国所面临的挑战。匈牙利总理欧尔班曾公开表示，欧洲难民问题实际上就是“德国问题”，德国如何处理难民问题，一定程度上就是整个欧盟的风向标，从默克尔赢得全世界人民好感的“我们能做到”，到签署阿富汗难民遣返协议，德国都是绝对的主角。

2015年大规模接收难民后，随着难民带来的负担及由此引发的社会问题日益严重，质疑德国难民政策的声音越来越多，执政联盟内部也出现巨大分歧，尤其是2015年底的科隆性侵事件发生后，德国内部对于“难民”与“安全”问题掀起了大讨论，迫使德国政府开始反思并逐步改变难民政策。科隆事件直接促使德国政府着手简化难民遣返程序，并加大有犯罪行为难民的遣返力度，2016年底的柏林圣诞集市惨案又加速了这一进程。根据官方统计，2014年德国共遣返难民10844人，2015年为20888人，而2016年上半年就已达13743人。此外，德国还通过发放高额回乡补贴等方式促使大量难民自愿返乡。2016年有超过55000名难民返回故国，他们多数来自阿尔巴尼亚、科索沃等西巴尔干地区。2015年10月，德国将阿尔巴尼亚、科索沃及黑山列为难民“安全来源国”，2016年2月又将摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯列入其中，加快对来自这些国家难民的避难申请审核速度，且大部分不予批准，对不符合条件的果断遣返。目前来自这些地区的难民数量大幅减少。

而就欧盟总体来看，尽管欧盟委员会高层一再呼吁恐怖袭击事件不应该切断难民进入欧洲的道路，应该继续为难民提供庇护，但实际上欧盟内部早就在此问题上陷入了分裂。除去德国、瑞典、奥地利等前期积极参与的国家外，大多数欧盟国家对难民事务不但不积极参与，更是互相指责，《都柏林协议》早已分崩离析。希腊、意大利等主要难民上岸国放任难民自由向欧洲内陆迁徙，东欧国家反对接纳安置难民，英国、丹麦及“维謝格拉德四国”（匈牙利、波兰、捷克、斯洛伐克）对欧盟难民分摊方案拒不执行，北欧国家则财大气粗地出台各种金钱激励措施促使难民离境或自愿返乡。

先从阿富汗入手

出于维护人道主义和一体化精神，欧盟虽然持续呼吁成员国接纳并安置难民，但也清醒地认识到切断源头和削减难民数量才是真正的解决之道。2016年3月18日，欧盟与土耳其政府达成协议，规定所有从土耳其入境希腊的避难者须在希腊进行登记、提交避难申请，未履行上述步骤或不满足避难条件的非法移民将被遣返土耳其。作为交换条件，欧盟承诺加快对土提供30亿欧元的难民援助。同时，每遣返一名经土耳其入境希腊的非法移民，欧盟将通过合法程序从土耳其接收一名叙利亚难民，安置名额上限是7.2万人。尽管这份协议被国际社会戏谑为“卖难民”，但是反映出了欧盟目前的实际政策方向。按照欧洲移民政策研究所所长伊丽莎白·克里特的说法，过去一年来，欧盟决策阶层的主流想法是，既然在欧洲安置难民需要大笔经费，不如用钱让难民输出国接回难民。2016年10月，默克尔出访马里、尼日尔和埃塞俄比亚三国，此后不久又会见乍得、尼日利亚领导人，这五国均是非洲主要的难民输出国，会谈的主要议题也都是寻找减少难民进入欧洲的有效途径。默克尔还曾公开呼吁，欧盟应该和北非国家也签署与土耳其同样的协议。由此可见，控制和减少入境难民数量将是德国下一阶段的主要难民政策，只不过难民输出国太多，因此先从容易的国家——阿富汗入手。从某种程度上讲，与阿富汗政府的难民遣返协议对于欧盟解决难民危机，现实意义要大于与土耳其的协议。因为土耳其只是难民中转国，而阿富汗则是绝对的难民输出国。

总体而言，对于来自中东国家的难民，欧盟一直处于投鼠忌器的尴尬境地。欧盟不可能完全像处理巴尔干及北非难民那样，通过极低的申请通过率和丰厚的回乡补助来促使难民自愿返乡，或者名正言顺地予以强制遣返，毕竟巴尔干、北非大部分地区硝烟已熄，难民多为追逐更好生活和更高福利的经济难民。而中东地区常年战火纷飞，很难说哪块區域是安全的。基于人道主义因素，欧盟国家对中东难民的态度更为谨慎，也有意区别对待。目前欧盟对叙利亚、伊拉克难民的政策仍相对较为宽松，尤其在德国、瑞典等国家，申请获批率一直处于高位，以至于叙利亚护照一度成为欧洲护照黑市的香饽饽。

但阿富汗难民的申请获批率却逐年下降，2015年为60%，2016年降至35%。比如，在德国，阿富汗难民是仅次于叙利亚难民的第二大群体，仅2015年1月至2016年8月就有19.7万人在德国入境登记，但避难申请获批率为28.6%，而同期抵达的叙利亚难民申请获批率为95.8%，伊拉克为86.4%。因为按照欧洲一些人的看法，阿富汗难民中有一半并非真正的难民，而是基于经济原因来到欧洲。另外，欧盟各国自2001年开始为阿富汗重建出钱出力，相比叙利亚和伊拉克，阿富汗政府已经具备一定的执政能力和掌控力，政府军已掌控近三分之二国土，加之以德国为首的欧盟国家按照北约总体部署，在阿富汗均有驻军，可帮助阿富汗维持部分地区的安全和稳定。德国政府就曾公开表态，德国军队为阿富汗的安全和稳定做出了巨大贡献，还提供了大量援助经费，再继续接收阿富汗难民会影响民众对难民的接受度。德国内务部长德迈齐埃更是明确表示，可以有“阿富汗人留在阿富汗”的期待，尤其绝不能接受中产阶级到德避难，德国将继续庇护那些来自塔利班控制区或战乱地区的难民，但要遣返那些来自相对安全地区（比如喀布尔）的阿富汗人。在此背景下，欧盟选择阿富汗难民作为解决难民危机的突破口，一旦成功，相关经验还可用于解决伊拉克和叙利亚的难民问题。

仍存在困难和变数

根据协议，与往常的小规模遣返活动不同，此次是一次大规模的集体性遣返行动。按照欧盟官方公布的数据，仅2015年就有21.3万名阿富汗人抵达欧洲，其中17.7万人提出避难申请，50%～60%的申请已被拒绝，严格来讲被拒绝的都符合遣返条件。如果协议顺利执行，这一数字将非常巨大，有欧洲媒体曾报道称欧盟计划遣返8万人，但未获官方证实。仅德国官方公布了相关的具体数据，截至2016年9月底，在德国有12500名阿富汗人没有避难资格，属必须离境人员。

但就执行层面来看，协议能否顺利实施，或者说能实施到什么程度，仍存在困难和变数。首先，欧盟对阿富汗“安全区”的界定和把握存在很大争议。联合国的数据显示，2016年上半年，阿富汗平民的伤亡数量创历史新高，达5100人。很多人认为喀布尔、马扎里沙里夫等阿富汗中、北部地区属于“安全区”，而事实上喀布尔自杀式炸弹袭击频发，去年10月德国驻马扎里沙里夫领事馆遭遇汽车炸弹袭击。其次，阿富汗政府同意签署这份协议几乎完全出于经济利益，目的是换取未来数年的经济援助。虽然协议中额外加入了“重建支持计划包”等相关条款，欧盟承诺将在安置难民、提高就业率及劳务培训等方面提供支持和帮助，但阿富汗政府很难在短期内具备足够的安置和应对能力。被遣返的难民缺乏安身之所，就业市场困难重重，失业率高达35%，每年还有约40万年轻人进入就业市场，一旦阿富汗政府或地方政府无法掌控形势，可能会造成更大数量的人员外逃。再次，欧盟各国、尤其是德国对申请遭拒的阿富汗难民一直采取容忍居留的态度，很多难民已在当地生活多年，并已结婚生子，“一刀切”的遣返方式很容易引发社会问题甚至安全威胁。此外，协议中关于每班遣返专机中“自愿”与“强制”的比例问题界定并不明确，现实中两者也存在认定上的困难。协议虽然规定了对妇女、老人及未成年人在遣返过程中的人道保护及援助条款，但对其遣返后的安置缺乏特殊关照。正因如此，德国首架遣返专机原计划搭载50人，实际上只有34人。德国内务部长德迈齐埃表示，这34人中有三分之一属于在德国触犯刑律被判刑的难民，未来这样的行动将会“谨慎地继续”。

该协议已签署了三个月，且未对签署后六个月内遣返难民数量设限，但仅有少数几个国家进行了初步尝试，遣返了少量难民。此举究竟是欧盟解决难民问题的“强心剂”还是“病急乱投医”，还需拭目以待。

（作者为北京大学外国语学院讲师）