1980年代以来中国的减贫成就

唐钧

自改革开放以来，中国政府和中国社会在减贫方面作出的努力及取得的成就是举世瞩目的。2004年，世界银行前行长沃尔芬森曾评价说，中国有2.2亿人摆脱了贫困，中国扶贫的成就之大是“人类历史上无与伦比的”。以下，从社会救助和农村扶贫两个方面分别加以叙述：

一、社会救助

毫无疑问，社会救助制度的建立和发展是上个世纪90年代中国社会的一件大事。这项制度不但在保障层次和覆盖范围上完善了中国的社会保障制度，也对中国社会应对“下岗失业”浪潮作出了应有的贡献。

城镇低保

1993年，上海市创建城市居民最低生活保障线制度。21年中，这项制度经历了两大发展阶段，即1993～1999年的“创立推广阶段”和1999年至今的“提高完善阶段”。

1993～1999年的创立推广阶段 1993年6月1日，上海市率先创立了城市居民最低生活保障线制度，当时标准是月人均120元。1994年，民政部召开第十次全国民政工作会议，肯定了上海经验，并部署试点。到1995年上半年，又有厦门、青岛、大连、福州、广州等5个大中城市相继建立了城市低保制度。当时，这项制度的建设基本上是各个城市地方政府的自发行为。

1995年5月，民政部在厦门、青岛分别召开了工作座谈会，号召将这项制度推向全国。经过努力，到1997年5月底，全国已有206个城市建立了这项制度，约占全国建制市的1/3。此时，制度创建和推行已成为中央政府的一个职能部门——民政部门的有组织行为。

1997年8月，国务院颁发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求到1999年底，全国所有的城市和县政府所在的镇都要建立这项制度。自此，这项制度的创立和推行成为中共中央、国务院的一项重要决策，推进的速度明显加快。1999年11月，民政部宣布：到9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起低保制度，低保对象增加到282万人。在国庆50周年前后，各地低保标准普遍提高了30%。

1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，明确规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”这项条例使城市居民最低生活保障制度成为中华人民共和国一项正式的法规制度。

1999年10月至今的提高完善阶段 进入新世纪，城市低保制度的发展进入第二阶段，发展目标是提高保障水平和完善制度框架。在第一阶段制度创建过程中，城市低保经费主要由地方财政承担，这就造成一个悖论：越是经济水平落后、地方财政困难的地区，城市低保对象越多，而分担的低保资金也就越多。因此，当时的城市低保制度并没能充分发挥出“最后安全网”的作用。1999年，只有281万人得到了救助，只占估算的贫困人口的1/5～1/10。

2000年，为了配套深化國有企业改革，国务院下决心要做好城市低保这张“安全网”，“资金瓶颈”终于被突破。中央财政投入的低保经费，从2000年的15亿，增加到2003年的92亿。2004年突破100亿的大关，达到105亿。然后一直处于直线上升的趋势：2008年突破200亿，达到267亿；2009年突破300亿，达到359亿；2011年突破500亿，达到502亿。加上地方财政支出，全部低保经费在2002年突破100亿，达到109亿。从2006年开始，1～2年就迈上一个台阶，2006年，迈上200亿，达到224亿；2008年迈上300亿，达到393亿；2009年迈上400亿，达到482亿；2010年迈上500亿，达到525亿；2011年迈上600亿，达到674亿；2013年迈上700亿，达到757亿。

2002年以后，城镇低保制度在中国的经济社会生活中发挥了巨大的作用，保障的人数一直稳定在2000～2300万人之间，但财政投入和中央财政投入却都翻了两番还要多。可以想见，增加的资金主要用于提高低保对象的生活水平和应对物价上涨的影响了。

农村低保

在城市低保制度发展的同时，农村低保制度也有很大的发展。实际上，最初提出“最低生活保障”这一概念，在农村更早于城市。1990年，山西省在进行建立农村社会保障体系试点时，就提出了类似的概念。但是囿于种种原因，这个政策创意当时在农村并没有能够进一步发展成为可行的社会政策。

制度创立阶段（1996～2007年） 在上个世纪90年代中期创立城市低保制度的过程中，农村最低生活保障的问题再次被提出。从这时起到2007年农村低保完成全覆盖，可以算作农村低保制度发展的第一阶段——制度创立阶段。

1996年，在民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度。”同时，在这个文件中，还确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。这个筹资原则主要是考虑到各级政府当时财力普遍不足，但在实际工作中却阻碍了经济发达地区农村低保制度的发展。

90年代中后期，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。到2003年，民政部官员披露：已经有15个省的2037个县市建立起农村最低生活保障制度，低保对象为404万，约占农业人口0.4%，支出的低保资金已经达到8亿元。为此，民政部发文要求各地对特困农民人口进行全面排查，并寄希望于中央财政给予农村低保经费上的支持。但终究因为认识不一致，这项计划被束之高阁。取而代之的是在未开展农村低保工作的地区（大多处于中西部的发展中地区）建立农村特困户救助制度。在此之后，在广大的农村地区开始了农村低保制度和农村特困户救助制度“双轨并行”的局面。

2004年党的十六届四中全会以后，尤其是确立了构建社会主义和谐社会的战略目标后，地方政府的积极性被调动起来，继而形成一种“倒逼机制”，2004年的说法是“有条件的地方，要探索建立农村最低生活保障制度”；到2005年，“探索”之前加上了“积极”二字；到2006年，干脆就说“逐步建立”了。这几年，农村低保制度的建设步伐明显走上了快车道。到2006年，已建立农村低保的增加到18个省份、1791个县（市），有1509万人、743万户家庭得到了低保救助。同时还有729万人、308万户家庭得到了特困救助；农村低保支出达到了36.9亿元。

2007年的两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”而到3月7日，媒体报道，民政部领导作出承诺：“今年上半年全国完成农村低保建制”。仅仅半年以后，2007年8月，民政部通过新闻媒体宣告：“到今年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人”。

快速发展阶段 2007年至今，农村低保的发展进入了第二阶段——快速发展阶段。这一阶段的特点是：财政投入力度加大，低保对象迅速扩展。

自2007年实现农村低保全覆蓋以来，农村最低生活保障的财政投入增加迅猛。农村低保制度建立后的翌年，财政投入就翻了一番；2009年和2011年，也都增加了五成以上；2010年将近三成；2012年稍低，不到一成，但2013年又上升到将近二成。到2013年，比2007年增加了738亿元，增加了7.1倍。尤其值得注意的是，在2011年，农村低保的财政投入第一次超过了城镇低保。而到2013年，农村低保的支出已经超过800亿元，比城镇低保高出16个百分点，85亿元。2007年以后，财政投入的力度加大，尤其是中央财政的大量投入，7年中连续翻番，这无疑是农村低保对象人数快速扩张的根本原因。

农村五保 农村五保供养制度是一个极有中国特色的社会救助制度。上个世纪50年代中期，在农村合作化运动中，对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿（俗称“三无对象”），由集体实行“五保供养制度”，即保吃、保穿、保住、保医、保葬（老人）或保教（孤儿）。这些政策措施最早在1956 年的《高级农业生产合作社示范章程》中得到了确认。

改革开放以来，农村五保供养工作以2006年新的《农村五保供养工作条例》的出台为界线，可以划分为两个阶段，之前可称为“集体供养阶段”，之后可称为“财政供养阶段”。将“集体供养阶段”和“财政供养阶段”的五保供养工作相比较，最大的进步是将原来“五保供养是农村的集体福利事业。农村集体经济组织负责提供五保供养所需的经费和实物”，改变为“农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排”。“中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助”。这是农村五保供养制度的质的飞跃，五保对象的社会身份完成了从 “吃百家粮”到“吃皇粮”的根本改变。

在可以得到数据的年份中，各级地方财政对于农村五保供养工作的资金投入一直都在增加，增长的幅度除2010年外，都在20%左右，5年中大约翻了一番。考虑到2007年以后，五保对象人数始终保持在530～550万人，并没有明显的增加。所以，增加的资金应该主要用于应对物价上涨和提高五保对象的生活水平了。

二、农村扶贫

在2001年国务院新闻办公室发表的题为《中国的农村扶贫开发》的白皮书中，将从改革开放到上个世纪末的中国农村扶贫划分为三个阶段：即1978～1985年的“体制改革推动扶贫阶段”，1986～1993年的“大规模开发式扶贫阶段”和1994～2000年“扶贫攻坚阶段”。

进入新世纪，中国政府连续制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》，标志着农村扶贫又走上了新的里程。2011年，国务院新闻办发布了题为《中国农村扶贫开发的新进展》的白皮书，在回顾新世纪第一个10年的农村扶贫时着重强调：“国家把扶贫开发纳入国民经济和社会发展总体规划。”因此，可以把2001年以来的扶贫工作划为第四阶段，称为“全方位推进阶段”。

1978～1985年的体制改革推动扶贫阶段 1978年，按当时确定的贫困标准，中国的农村贫困人口有2.5亿人，占农村总人口的31%。改革开放以后，通过推行家庭联产承包责任制等一系列“富民政策”，中国农村的贫困人口急剧减少。到1985年，没有解决温饱问题的贫困人口减少到1.25亿人，占农村人口的比例下降到15%。在这一阶段，共减少贫困人口1.25亿人，平均每年减少1786万人。

1986～1993年的大规模开发式扶贫阶段 20世纪80年代中期，中国绝大部分农村地区经济快速增长，但仍有少数地区相对滞后，相当一部分低收入人口还不能维持基本的生存需要，发展不平衡的问题凸显出来。为了进一步加大扶贫力度，中国政府自1986年起成立了专门的扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，确定了开发式扶贫方针。当时，以人均年收入200元为贫困线来计算，贫困人口仍有1.25亿。经过政府和全社会的共同努力，到80年代末，农村贫困人口减少到了8000万，占农村总人口的比重下降到9%。在这一阶段，政府的财政投入达468亿元，平均每年59亿元，共减少贫困人口4500万，平均每年减少643万人。

1994～2000年的扶贫攻坚阶段 1994年，“国家‘八七扶贫攻坚计划”公布实施，明确提出要集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，到2000年底基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。当时，以人均年收入400元为标准，确定中国的农村贫困人口有8000万。到2000年，中国的贫困人口已经下降到3000万人，占农村总人口的3%。在这一阶段，共投入扶贫资金1243亿元，平均每年投入178亿元。共减少贫困人口5000万人，平均每年减少714万人。至此，“八七”扶贫攻坚目标基本实现。

2001年以来的全面推进阶段 进入新世纪，为了尽快地解决少数贫困人口的温饱问题，巩固扶贫成果，为了达到小康水平创造条件，中国政府发布了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》， 进一步加大了扶贫的力度和深度。2000年，中国政府再次把贫困标准调整到856元，贫困人口增加到9422万人。从2001～2010年，财政投入从2001年的128亿元增加到2010年的349亿元，10年累计投入2044亿元。其中，中央财政安排的扶贫资金从100亿元增加到223亿元，10年间，累计投入1440亿元。2008年，扶贫标准提高到1196元，2010年再提高到1274元，但贫困人口却减少到2688万人。2010年，扶贫标准增加到2300元，在新的扶贫标准下，扶贫对象增加1亿2238万人。2011年，中央综合扶贫投入2272亿元，2012年达到2996亿元；其中专项扶贫资金2011年272亿元，2012年332亿元。贫困人口再次下降到8249万人。