广东欠发达地区现代化进程中制度创新研究

李飏

（广东省社会科学院现代化战略研究所 广东省 广州市 510610）

前言

在理论研究和实践应用中，国内外越来越多地使用“欠发达地区”（Less-developed area），用以表明那些同发達地区相比不发达，但有成为发达地区的潜力和希望的地区。美国经济学家迈克尔·托达罗对欠发达地区的实质和内涵用图解结构进行了描述：数量和质量都低下的生活水平、缺乏自我尊重、非常有限的自由。其经济表现是：低下的收入水平和劳动生产率、高失业和就业不足，该衡量标准在国际学术界有较强的代表性（Todaro，1994）。欠发达地区开发理论可分为结构主义、新古典主义、新制度主义、新增长理论等。基于不同理论的实践开发思路及开发绩效也不同。

一、研究意义

1、在欠发达地区现代化研究中将制度因素引入并系统研究制度创新，这对丰富现代化的理论体系有一定意义。中国改革开放取得与世瞩目的经济成就同时，也累积了收入日益差距大、贫富分化严重等问题。欠发达地区面临贫困恶性循环。处于贫困状态的群体、区域被锁定于贫困之中的机理是：由于穷，得不到良好教育、导致人力资本退化；由于穷，缺少物质资本投入，失去挣钱或发展机会主义。本研究引入制度因素，构建欠发达地区现代化指标体系及制度创新体系，对于避免贫困陷阱、丰富现代化理论有一定学术价值。

2、为欠发达地区摆脱生态屏障与发展困境，实现可持续发展提示新思路。世人多关注因发展要素供应缺乏而导致的贫困，而发展机会的局限导致的权利贫困鲜有人深究。欠发达地区往往地处生态脆弱地带，如广东欠发达地区分布在河流上游或山区，肩负着生态屏障功能。为保护环境而“禁止发展”最终丧失发展机会。为谁发展？谁要发展？欠发达地区要不要发展？如何发展？本研究提醒人们：处于同一生态系统的发达与欠发达地区之间不仅是救助扶贫的关系，而是一荣俱荣一损俱损的共生关系。整体繁荣与个体富裕、资源集中与平均分配、当下贫困与预留潜力、经济发展与生态环保之间的取舍权衡代表了不同的价值取向。本研究从生态文明视角探讨欠发达地区的现代化模式是可持续发展应有之义，对解决发展与生态保护的两难困境有现实意义。

3、对促进广东区域协调发展，率先实现社会主义现代化有重大意义。区域发展不平衡问题长期困绕广东发展。东西两翼与珠江三角洲的人均地区生产总值差距是4倍，省内发达地区与山区之间的差距比全国平均水平还高。广东整体经济发展的超前性并没有消解区域差距，反而在要素资源分布、产业集聚与市场竞争方面加剧了欠发达地区与珠三角发达地区间的差距。没有欠发达地区的现代化，广东整体现代化就会受到拖累。本研究不仅对广东率先现代化有现代意义，而且对于全国其他欠发达地区的实现跨越式发展、促进统筹城乡发展、缩短地区差距亦有借鉴意义。

二、广东省27个欠发达县小康社会发展分析

以广东27个欠发达地区（县）为测算目标，测算结果如表1，广东27个欠发达地区中，总体小康社会80%以上的有汕头市（南澳县）、韶关市（乐昌市）、汕尾市（陆河县）、清远市（英德市）4个县市，70%以上80%以下的有韶关市（翁源县）、河源市（龙川县、紫金县、连平县、东源县、和平县）、梅州市（兴宁市、大埔县、丰顺县、五华县）、汕尾市（陆丰市）、湛江市（廉江市、吴川市）、肇庆市（怀集县）、清远市（连南县、阳山县）、潮州市（饶平县）、揭阳市（揭西县、惠来县）、云浮市（罗定市、郁南县）。

70%以下，60分以上的有湛江市（雷州市、徐闻县）。

60%以下的则没有。

如果小康实现程度在60%—80%之间为基本小康，则广东欠发达地区（县）中实现基本小康的地区占比92.6%，总体小康占比7.4%，未达标为0%。

从总体上看，欠发达地区经济社会发展现状及主要特征为：经济总量小、发展水平低；产业结构单一、层次低；工业化、城市化滞后；贫困问题没消除。经济水平与教育发展是欠发达地区最主要的短板，而生态环境良好是欠发达地区可以发展的良好基础，见表2。

三、广东欠发达地区实现现代化的障碍约束

1、生态因素：欠发达地区常处于生态脆弱的禁止开发区，作为全省的生态屏障，粤东西北大部分地区属于生态保护区、禁止开发或有限度的开发。这是最大的发展机会的剥夺，进而导致粤东西北欠发达地区长期失去发展机遇。

2、经济因素：欠发达地区发展中的重要制约因素是资金匮乏，因资金财力不足导致基础设施建设滞后、投资环境改善乏力，最终导致现代化水平偏低。

3、社会因素：欠发达地区的贫困问题是一个社会责任问题也是一个个人必须解决的社会问题，贫困衍生贫困导致陷入贫困不陷井不能自拔。贫困的社会因素可能与政策制度有关，亦与个人或社区的文化氛围有关，如发展机会的短缺引起普遍的不求上进、懒惰、依赖、无能，和贫困文化比如冷漠，屈从，和宿命论，对学校教育的不重视是导致贫困的原因。欠发达地区的贫困不仅只是经济概念，更关乎其公民权利、能力，其实质是一种权利和能力的贫困。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森所说：“贫困不是单纯由于低收入造成的，很大程度上是因为基本能力缺失造成的”，比如与高额医疗、养老、教育、住房等民生支出，对应的公民获得健康权、养老权、教育权、居住权能力缺失有关。

4、人口因素：欠发达地区由于教育投入不足导致人口素质偏低，进而影响其产业发展、社会事业的发展。与人口相关的扶贫政策常常是以贫困地区（如贫困县、贫困乡）为扶贫对象，而不是以贫困家庭和贫困人口为扶贫对象。令扶贫政策与贫困人口难以真正吻合匹配。事实上，在贫困地区也有富人，在富裕地区也有穷人。只对贫困地区实施扶贫政策，有可能造成贫困地区的富人获得更多的好处，而富裕地区的穷人有可能被忽视，扶贫济困政策中缺乏对人口因素的关注，现实操作中自然会偏离扶贫济贫的宗旨和目标。令欠发达地区的贫困人口得不到真正的扶持关怀。

四、重视制度及其创新对欠发达地区的现代化的意义

1、制度是欠发达地区经济发展的根本源泉和保证。欠发达地区现代化建设必须在适当的行为规则、活动框架及目标任务内展开。没有规则，就难以约束和惩罚非理性的经济开发行为，难以激励人们参与到欠发达地区理性开发建设中。欠发达地区的现代化必须制度建设先行，以制度创新贯穿始终。

2、制度创新是欠发达地区突破既定思维定势、传统路径依赖、体制机制约束的关键所在。欠发达地区现代化任务面临的最大问题是观念意识的变革。由于欠发达地区对政府体制主导的意志存在惯性的路径依赖、心理忠诚和行动等待，导致缺乏自我成长的方向与意图，必须对观念意识滞后、经济社会结构不合理等问题进行结构性变革。

3、有效率的制度创新能促进经济增长、科技进步、社会发展、生态和谐。相反，无效率的制度安排则会抑制甚至阻碍经济增长和发展。西方世界兴起的原因就在于发展了一种效率的经济组织（道格拉斯·诺思，1998）。针对欠发达地区市场制度存在的不同程度缺陷，通过政府职能转变与市场化改革来实现制度变迁、制度创新。

4、迫切需要对基于经济理性下的欠发达地区现代化进行反思，构建适宜的现代化指标体系。仅凭经济理性来要求欠发达地区是不公平的最终也是不经济的。现代化是欠发达地区对发达地区的一种追赶，其动力及标准均来自于外部，而非欠发达地区自身发展需求导向，应对其固有的自然、人文、生态特质有更多关注。应允许欠发达地区的现代化模式因地制宜，其现代化的任务及考核标准与发达地区也应有所区别。

五、结论

综上所述：欠发达地区的开发过程就是制度开发、运用、创新的过程。决定欠发达地区现代化水平的因素有产业载体、人力资本（亚当.斯密，1972）、科技进步、制度创新。探索欠发达地区经济发展的源泉，欠发达地区经济落后的原因是制度和组织方面存在极大缺陷，需开发制度环境。从制度入手有如下便利：一是要突破人力资源、科技资源匮乏的瓶颈制约必须采取引进、培育、加大教育投入等一系列制度安排。二是科学合理的产业载体需要从战略规划、政策措施、项目策划三个层次進行制度设计，必须重视区域主导产业的理性选择、精心培育、与更新接替。三是自我开发与对外开放良性互动机制的形成是欠发达地区开发得以成功的可靠路径。

参考文献

[1]M.P.Todaro，Economic Development In The Third World，5th Edition，Longman Inc.1994.

[2]郑长德.世界不发达地区开发史鉴，民族出版社[M]，2001，1.

[3]罗森斯坦·罗丹.东欧和东南欧国家的工业化问题，经济学杂志，1943，7（8），202-211.

[4]Paul Rosenstein Rodan，The Role of Time in Economic Theory"，1934， Economica R.Nurkse，vicious circle of poverty， ，1953.