对中国地方政府“土地财政”成因、影响探究

向念

（湖北省社会科学院长江流域经济研究所）

摘 要：土地财政在中国形成已久，在中国迅速推进的城市化中，地方政府通过转让土地获得了巨额的财政收入，分税制改革后，土地所带来的直接和间接收入成了地方政府财政收入的主要构成部分。土地财政的形成主要是制度原因。是当今和以后中国政府必须面临的一个重要的问题，本文旨在从土地财政的形成原因、弊端上做一定的探讨，希望能够为应对土地财政问题作出政策建议。

关键词：分税制改革；土地财政；成因；弊端；建议

1、中国土地财政基本现状

土地财政一词来源于民间对地方政府财政过度依靠土地的现行财政状况戏称。当今地方政府对土地财政的依赖主要表现在土地出让收入和房地产行业带来的税费收入上面。但土地财政在为地方提供财政收入时候也带来的不少问题，土地财政通过低价收购高价拍卖的方式，将民间资金集中到了政府手中，恶化了国民收入分配。高昂的土地价格使得房地产成本增加，使得住房问题更加严重，由于土地财政是地方政府的重要收入来源，任何中央政府调控房价的措施必然会受到地方政府的敷衍抵制，事实看来，不论是以前的国八条还是国五条，都成效有限。

2、中国土地财政的形成原因

土地财政形成的原因很多，。具体有以下几点原因：

2.1 中央地方财权事权的不对等

目前存在的中央与地方的财政收入分配是土地财政形成的最重要原因，1994年的分税制后，中国中央政府的财政收入占全国收入比重在1994年以后一直稳定在50%的水平上，相比以1994年以前有了很大的提升，随之而来的是地方财政收入的占比的减少。根据《中国统计年鉴》，在1994年分税制改革后，地方财政收入则由1993年的80%降低至50%左右，财政自给率大大下降。

分税制是中央政府收财权的一项改革措施，根据中国统计年鉴数据，地方政府1994年之后承担了更大的财政支出比重，比重日渐上升，到2011年已经超过了80 %，地方的财政自给率不断下降，财政自主权下降，拿2011年来说，其自给率大概仅为在60%左右 。尽管有税收返还制度，但是资金下拨速度和规模都难以满足地方的需要。

在面对财政困难的同时，一方面来说，土地的出让金给成了政府预算外收入的主要来源，另一方面，现行分税制中属于地方的主体税种和独立税种除了车船税外，基本都与土地和房地产有关。地方政府出自于促进地方财政收入增长的动机， 大力发展建筑业和房地产业成为必然选择。在中国经济迅速发展，资金需求日渐增加的时候，土地财政问题更加突出。

2.2 中国的土地制度和土地管理制度的内在原因

现行土地管理体制的主要特点就是政府垄断。在土地的征管中，由于土地不能自由转让因此土地也没有形成公允的市场价格，使得一方面，政府和民众信息不对称，民众对于土地转让价格没有比较客观的认识，在面临征地是要求过低利益损害较大，要求过高又会导致与政府的谈判破裂面临强征。另一方面，在于民众作为个体，难以承担政府施加的有形无形的压力。这样的结果只能是在土地的征收中，很容易出现强征的情况，不面临强征土地则会以远远低于内在价值的价格转让，政府获得巨大的收益。

2.3 现行地方政府政绩考核体系不合理

中国处于发展中阶段，在这个阶段，中国需要迅速发展的经济，最主要还是靠经济总量的增加，而GDP 正成了地方政府政绩考核的主要指标。在现行的考核体系下，地方政府遵循GDP最大化的政绩观。由于民生领域，公共服务领域的这些投入的收益是长期的、潜在性的，难以成为很明显的增加GDP。房地产无疑是增加GDP的最有效的方式，这就造成了地方政府对土地财政的严重依赖。上述已经论述过，房地产行业经济增长中的重要地位，房地产的迅速发展为政府提供了大量的税费收入，庞大的住房投资不仅直接拉动了GDP 的增长，而且还拉动了相关产业：商业、物流、钢铁等产业的发展，也增加了众多的就业岗位。房地产对经济的拉动作用如此明显使得使得地方政府对土地财政的依赖有增无减。所以在GDP作为主要考核指标的现行考核体系中，不合理的政绩观无疑是加重地方政府对土地财政的依赖。

3 土地财政的弊端

土地财政在为地方政府积累了大量的建设资金的同时，也带来了不少的问题，而在现在，土地财政的消极意义更是超过了其积极意义，其具体危害有以下几点：

3.1 土地财政恶化了国民收入的分配，破坏了社会公平

在当今情况下，政府作为经济参与人参与土地的经营管理，由于土地资源的特殊性和政府在市场中的特殊地位，使得政府，然后政府能通过低买高卖获得了土地出让中的大部分收入，将财富从民间转入到了政府手中。土地的拍卖又抬高了房地产的成本，高房价又通过房产交易转嫁到了住房的购买者身上。更进一步说来，房价的上涨也使得经济用房的成本上升，工商业的用房成本上升，这个成本一部分由住房使用者承担，另外一部分同时也是通过商品的交易转嫁到了民众身上。

3.2 造成权力寻租，滋生政府腐败问题

作为公权力的拥有者，政府在市场上拥有着其他市场主体不具有的优势，由于现今的监督机制不完善，政府在作为土地的经营者参与市场竞争的过程中难以避免的会存在着权力寻租问题。在近几年房价高涨的情况下，因为房地产问题落马的高官不在少数。

从时间上看，2004年以后，平均每年涉房的落马省部级官员明显比2004年之前多。与此相应，自2004年土地统一实行招拍挂以来，房价上涨幅度明显加快，2006年、2009年房價上涨幅度几乎都达到历史高峰，至今房价依然在高位运行。

从地域上看，中东部涉及房地产的落马省部级官员数量明显比西部多，其中，北京、广东、上海、浙江成为因房重灾区。而在新疆、西藏、青海等省份很少有调查处因为房地产问题而落马的高官。

3.3土地财政不利于社会的可持续发展

土地财政的第一个问题在于造成经济结构的不合理。首先，地方经济发展过多的依赖房地产投资，土地出让金给政府带来了巨大的财政收入，投资房地产有给政府带来巨额的税费收入，也带动了经济的发展，结果就是经济发展更多的依赖投资，由于土地财政将财富从民间转移到政府、地产商手中，导致了内需不足，经济发展畸形，社会对其他行业的投资不足。其次，土地财政破坏了农村的经济，土地财政依靠的其中一部分重要的土地来源就是农业用地，政府通过经营土地，低买高卖使得本已处于弱势的农村地区丧失大量的资本，资金从农村向城市地区转移，资本更多的转移到了非农产业尤其是房地产行业。

4 小结

对于土地财政的解决对策来说，要做好的就是改革财政体制，重新设计税收分成体制入，并完善对地方政府的监督机制和改革土地管理制度，保障民众对土地的合法拥有和改善地方政府考核体系，方能较好的解决当下的问题。

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