NGO视角下的乡贤理事会初探

张 俊

(西华大学 工商管理学院，成都 610039)

NGO视角下的乡贤理事会初探

张 俊

(西华大学 工商管理学院，成都 610039)

乡贤理事会作为落实乡贤文化的重要载体，对于发扬传统文化、完善乡村治理有不可忽视的作用。乡贤理事会是一种非政府组织，在发展的过程中存在行政干预过多、金钱侵蚀公益性、外部发展环境不佳、内部管理机制不健全的问题，建议政府推行乡贤理事会管理去行政化，完善法制环境，培育文化土壤，为乡贤理事会创造良好的外部环境；乡贤理事会自身完善人员选拔、考核与培训，健全内部管理机制，更好地服务乡村。

乡贤文化；乡贤理事会；非政府组织

当代乡村建设面临一系列问题，其中之一是乡村精英流失，乡村社会失去了自治与发展的内生力量与人才资源支撑，近年来政府和学界对“乡贤”的呼唤正是对此的回应。本文将从NGO(非政府组织)的角度探讨乡贤理事会，以凝聚乡贤，促进乡贤文化在乡村落地生根，更好地发挥其乡村治理与引领的作用。

一、研究背景与文献回顾

乡贤及乡贤文化目前已经成为热点问题。截至2017年3月1日上午12点，在“超星发现”数据库中以“乡贤”为关键词进行检索，获得8 643条数据，2014年、2015年和2016年的数据数量逐年增加，说明“乡贤”被持续关注，关注度越来越高。从数据内容类型来看，图书、期刊、学位论文和会议论文数据共2 592条，其中最多的是期刊，共2 238条；报纸、视频、信息资讯和法律法规数据共5 968条，其中最多的是报纸，共5 808条，说明“乡贤”得到了媒体、学术界以及政府的共同关注，但学术研究的数据数量少于报纸等媒体宣传，对于乡贤的学术研究还可更加深入全面。

中国对于乡贤的重视是自下而上的，起初是自发地始于乡野。20世纪90年代，广东、温州等沿海地区的商人、侨胞有所成就以后回报家乡，或捐款，或修路，或投资，当地政府极力倡导，称之为“乡贤工程”加以扶持，同时积极摸索“乡贤理事会”等组织形式，规范地发挥乡贤群体的价值。在实践方面，广东省云浮市是首先进行“乡贤理事会”创新与尝试的先行者。早在2011年，广东省云安县就以自然村为基础，试点启动了乡贤理事会，试点成功以后全市推广。截至2012年8月底，云浮市各自然村的乡贤理事会已经达到8 196个，基本实现全覆盖。云浮市委、市政府出台《关于培育和发展自然村乡贤理事会的指导意见》，明确自然村乡贤理事会的性质宗旨、主要职责任务、理事会理事成员产生方式等关键内容。后来政府指导各地理事会把《指导意见》转化为理事会章程，使乡贤工作依托乡贤理事会，更为规范有效。

地方政府的探索引起了报纸等媒体的注意，21世纪初，东南沿海地区的一些地方报纸，如《潮州日报》《福建日报》《温州日报》等，开始较为密集地报道和表彰乡贤。随后，有影响力的全国性报纸，例如《光明日报》《解放日报》等也纷纷发文热议乡贤文化。《光明日报》在2014年连发三篇文章倡议乡贤，其标题分别为《乡贤回乡，重构传统乡村文化》(7月2日第001版)、《再造乡贤群体重建乡土文明》(8月11日第 002 版)、《既要传扬“古贤”更要重视“今贤”》(8 月 12 日第002 版)；《解放日报》把“乡贤文化的当代价值”作为第69 届文化讲坛的主题；2015年9月30 日《人民日报》刊登了《重视现代乡贤》《用新乡贤文化推动乡村治理现代化》两篇文章。

在当地政府和媒体的推动下，“乡贤”这个古老词语再次进入人们的视野，焕发出新的活力。人们越来越广泛地认识到乡贤文化的现代价值，有识之士谏言，推动中央政府在全国传承、发扬乡贤文化。2014年召开全国政协会议，政协委员王志良提交《关于在全国推广乡贤文化研究的建议》的提案，建议是富有成效的，2015年“乡贤文化”被写入了中央一号文件，提出“创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明”，至此，乡贤及其乡贤文化完成了从地方到中央、从民间到官方的转变，以中央政府的治理理念向各地推广，各地方政府对于乡贤工作的热情更高，探索更为深入。

继广东云浮市之后，河北辛集市、浙江绍兴市等地的乡贤理事会也颇有成效。2015年辛集市成立了乡贤办公室，制定了《关于培育和发展农村乡贤理事会进一步创新农村社会管理的指导意见》，选取八个村先期试点，成立乡贤理事会，明确规定理事会在村党支部和村委会领导下开展工作，明确乡贤理事会的设立流程、实施步骤和工作要求，并指导各村制定《乡贤理事会章程》。浙江省绍兴市上虞区于2015年成立9个乡贤理事会和乡贤公益基金。与其他乡贤理事会全方位地协助管理乡村事务不同，上虞区文化礼堂乡贤理事会着眼于本区文化礼堂的建设、文化活动的开展、文化礼堂乡贤公益基金的使用与管理，可谓全国第一个有关农村基本公共文化服务的专门性乡贤理事会。

在学术方面，对于乡贤的研究主要集中在两个方面。一是乡贤文化的价值及重建。季中扬等认为[1]，乡贤文化自觉与践行是乡村内部精英对乡村建设的主动担当，是乡村文化建设中固本培元的根本之计，乡贤文化的践行过程中存在一些问题，一是较为重视“官乡贤”“富乡贤”，忽视了“文乡贤”“德乡贤”；二是“在场的”乡贤少，“不在场的”乡贤多。刘淑兰认为[2]，乡贤文化是我国传统乡村基层治理的智慧结晶和经验，在今天仍有独特的人文道德价值和经济社会效益。杨军认为[3]，发挥当代乡贤在构建社会主义核心价值观培育机制中的作用必须处理好其理想性和现实性、共性和个性、教化功能和其他社会职能之间的关系，发挥其在社会主义核心价值观培育机制中的引领导向、群体效仿、内化自律等作用。二是各地乡贤实践经验的总结。例如王泉根对浙江省上虞区的研究[4]、彭灵灵对广东云浮市的研究[5]、德清县民政局对乡贤参事会的经验总结[6]。

综上，目前对于乡贤的研究主要着眼于乡贤文化的价值、乡贤文化的传播与落实，对于乡贤理事会的专门研究较少，更遑论深入，乡贤理事会作为乡贤文化的最重要、最基础的载体，实践中有很多富有成效的做法，但也存在一些问题，其学术研究相对各地实践来说，具有一定的滞后性，本文试图抛砖引玉，引起学界对于乡贤理事会更多、更深入的研究。

二、非政府组织与乡贤理事会

(一)非政府组织的含义

非政府性组织是英文单词None-Government Organization的缩写，简称NGO。此词最初是在1945年6月签订的联合国宪章中正式使用的。1952年联合国经社理事会认为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织”都是非政府组织。现在，认为非政府组织就是非营利性的、志愿性的公民组织。也有学者认为，非政府组织就是介于政府组织与经济组织之外的非政治组织形态[7]。

(二)非政府组织的特征

著名美国学者萨拉蒙认为非政府组织有五个特征：组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。王绍光认为，除此之外，非政府组织还有第六个特征：公益性[8]。

组织性：任何一个组织都是由两个以上的人构成的，非政府组织也不例外。在一个共同的目标下，非政府组织的所有成员通过一定的分工、协作和沟通完成个体不能完成的任务。非政府组织的组织化程度、协作性和效率，决定着组织能否高效地可持续发展，是决定非政府组织成败的关键因素。

民间性：非政府组织的主体在民间，即使它由政府发起、参与或者得到政府支持，但它本质上是独立的，并非政府部门及其附属机构。从经济上看，非政府组织为社会提供公共产品与公共服务，与政府形成既补充又竞争的关系，可以降低因政府垄断导致的公共产品的高成本。从政治上看，非政府组织的独立性能够推动社会民主的发展，为建立社会民主与法制提供动力因素。非政府组织的民间性促进了社会经济、政治的双重发展，这也是非政府组织在现代社会快速发展的基本原因之一。

非营利性：非政府组织关注特定人群的权益或者社会公共事务，不是营利性的企业，不以营利为目的，其初期经费来源通常是免税的捐赠，其运营可以产生收益以维持持续发展，但收益不能分配给拥有者或股东，不能用利润分红，组织资产不得以任何形式为私人所有。

自治性：非政府组织在完全自主的志愿基础上参与公益事业，行为也受到法律和公共制度双重约束，但有别于其他社会私人组织和政府组织更多地依赖于外部约束，非政府组织主要建立在自主、自愿、自律的主观意愿上，其自治性程度非常高。

志愿性：非政府组织人员的参与、去留、工作开展都强调志愿性，不能对组织成员提供有吸引力的工资作为劳动报酬，成员开展工作不是基于工资和物质报酬动机，更多基于自主自愿的利他精神、奉献精神和博爱精神，因此要警惕“志愿失灵”的问题。

公益性：非政府组织的经费来源有三种：社会捐赠、政府资助和收费，前两种是最主要的。因为其投入源于社会，其产出必须服务社会，追求公共利益和公共价值，提供社会所需要的各种形式的公共产品或服务。

(三)乡贤理事会是一种非政府组织

乡贤理事会以参与农村公共事务、宣传弘扬美德风尚为宗旨，虽然由政府支持建立，成员中也有村干部和村委会成员，但其主体是村民认可和承认的乡贤，其成员和领导人在本村乡贤中通过推荐提名、讨论表决后组成，成员开展工作主要不是基于报酬而是奉献精神，其主要工作职责是推进和参与本村公共服务；乡贤公益基金大部分由乡贤共同出资捐助，均有《乡贤理事会章程》规范、明确乡贤理事会的设立流程、实施步骤和工作要求，乡贤理事会符合非政府组织的组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性，是一种典型的非政府组织。

三、非政府组织视角下的乡贤理事会

(一)乡贤理事会面临的问题和困境

1.行政干预过多

各级政府纷纷制定培育和发展乡贤理事会的政策，落实乡贤文化。但有些政策对于乡贤理事会行政干预过多，把乡贤理事会当做政府附属机构，在设立条件、组织机构、人选等方面强行渗透，例如绍兴市滨海新城《关于培育和发展乡贤参事会的指导意见》明确指出，乡贤参事会秘书长原则上由村党组织书记或村委会主任兼任。《新圩镇后埔村村民理事会章程》规定，理事会理事由村两委提名，村民代表会选举产生。这种控制如果延伸到乡贤理事会的日常事务，会使乡贤理事会沦为村两委会的附庸，违背了设立乡贤理事会的初衷，破坏了乡贤理事会的民间性、自治性，也必然伤害广大村民和乡贤参与的积极性，影响乡贤文化推广。

2.金钱侵蚀公益性

乡贤理事会的资金通常主要来源于乡贤捐赠，如果捐赠者以此进行权力寻租，在乡贤理事会中任要职并公权私用，就使乡贤理事会沦为金钱的附庸，侵蚀和损害乡贤理事会的公益性。近年来，浙江、广东等东部沿海经济发达地区和中西部资源丰富地区，越来越多的先富起来的人群，例如建筑老板、工程承包商与工矿企业主等参与村庄选举，“乡贤治村”一定程度上演变成了“富人治村”[9]，富人治村一方面有利于发展经济，快速改变村庄面貌，但另一方面，也产生了村庄的权利寡头政治，造成基层民主萎缩。虽然乡贤理事会不同于村两委会等正式权力机构，但是也要避免金钱的侵蚀。

3. 外部发展环境不佳

乡贤理事会作为非政府组织，其外部发展环境仍然不容乐观。中国有漫长的封建社会历史，重“国家”轻“社会”，国家和统治者权利控制渗透到社会各个角落，国家与社会之间是统治与被统治、管理与被管理的关系，整个社会处于国家行政化的网络中，不存在非政府组织和政府的二元对抗关系[10]。 中国乡村这种治理结构更为明显，历史传统缺乏公民社会和公民自治基因，进入现代社会以后，虽然政府逐步实行现代化管理，倡导“小政府大社会”的格局，但是人们的意识、法律政治环境的改变并非朝夕之间。从人们的意识来看，民众慈善意识和志愿精神缺乏，慈善捐赠较少，民众做义工的比例和时间少，极大地影响乡贤理事会的人力、财力投入。从法治环境来看，目前仅仅有关于非政府组织的登记管理条例，但这种行政管理文件并不是规范的法律文本，缺乏法律的严谨性和强制性。非政府组织管理的法制化程度低，缺乏严密的法规作为后盾，乡贤理事会就显得进退失据，难以获得更广泛的承认和更高的地位。

4.内部管理机制不健全

由于上述原因，乡贤理事会的内部管理机制也难以健全，容易出现治理结构不完善，组织行为不规范等问题。有的理事会章程过于粗略，组织内部决策、执行和监督机构的权责关系不明确，无法形成分权与制衡的制度，中国历来有“人治”的传统，乡贤理事会又是能人聚集之地，可能导致迷信权威和能人，组织的决策权大权旁落，变成少数领导甚至某个人手中私器，予取予求，内部管理随意，财务管理、人力资源管理、活动管理等缺乏科学性，不但对村民缺乏号召力，而且造成村民抱怨和不满，背离建立乡贤理事会的初衷。有的理事会管理因循守旧，行政化倾向明显，村委会领导兼任会长等关键职务而又分身乏术，无心或有心但无暇顾及乡贤理事会的管理，又没有新鲜血液输入，一些乡贤理事会容易流于形式，有名无实，组织涣散，工作处于停顿状态，乡贤理事会成为花瓶和摆设。

(二)乡贤理事会的发展建议

乡贤理事会是一个新事物，是传统文化焕发现代生命力的范例，实施的过程中产生问题是不可避免的，建议从以下方面完善。

1.去行政化，与政府形成合作关系

各级政府应该对乡贤理事会进行科学定位，赋予其独立自主的地位而不是行政附庸。在社会转型与改革的关键时期，整个社会越来越多元化，政府解决一些专业问题可能力不从心，解决一些社会矛盾可能火上浇油。作为非政府组织的乡贤理事会可以凭借人脉、专业、资源优势，充当“辅导人”和“减震器”的角色。具体来说，乡贤理事会对于政府和村民是一个中间地带和有效调解器。一方面，它以咨询、顾问的方式参与、影响政府决策，对政府和政府管理行为进行监督，促使政府行为更加符合民众利益；另一方面，当出现群体性事件或者民众与政府发生矛盾的时候，乡贤理事会可以利用其民间、独立的身份，在两方之间进行斡旋，促进沟通，打破僵局，缓和紧张气氛，推动问题的解决。作为非政府组织，乡贤理事会的民间性有助于缓解“政府失灵”，其公益性和非营利性又有助于缓解“市场失灵”，帮助政府解决问题，使政府从纷繁复杂的社会事务中抽身，专注于宏观管理和政策制定与实施效果，从而提高社会管理的效率。但乡贤理事会上述功能的实现，前提是保证其独立性，必须明确：政府不是非政府组织的领导者，而是指导者，彼此之间不是附属关系，而是合作关系。只有从乡贤理事会的组建、用人、决策等各方面去行政化，把乡贤理事会还给乡贤，还给广大村民，才能使乡贤理事会发端于村庄，代表民众的心声和意志，这是乡贤理事会成立的初衷，也是它良好运行、发挥作用的基础，失去这个基础，把乡贤理事会搞成另一个村两委会，是资源的浪费，也背离了初衷。

2.完善法制环境，培育文化土壤

首先，加强法律制度建设，为乡贤理事会提供良好的制度环境。从宏观方面讲，应重视非政府组织的发展，加快制定一部非政府组织基本法，并完善相关配套法律，用一系列法律的形式规范非政府组织的内涵、类型、地位、性质、宗旨、组织形式、权利与义务、经费来源以及成立的标准和条件等内容。改变对非政府组织的双重管理体制，降低准入的门槛。同时，加快完善非政府组织相关的捐赠制度、税收制度，为非政府组织的发展创造宽松环境。从微观方面讲，为了防止乡贤理事会行政化倾向，可以以“实施意见”“通知”等行政文件对于《乡贤理事会章程》提出要求，规范乡贤理事会章程和管理。同时对村两委干部进行培训，帮助他们正确认识乡贤理事会并妥善处理二者关系。

其次，政府着力培育民众的参与意识和志愿精神，为乡贤理事会的发展创造良好的社会环境。志愿者精神作为公民社会的灵魂，通过公众与社会的积极互动，践行着“奉献、友爱、互助、进步”的理念。但由于在历史传统、价值取向、公民意识、志愿服务质量、志愿服务保障体系、激励机制等方面存在种种障碍，民众的参与意识和志愿者精神缺乏，政府需要深化志愿者精神的宣传教育，完善保障机制，培育志愿文化土壤，推动更多的乡贤加入乡贤理事会，提高乡贤理事会服务质量，建设乡村，服务乡村。

3.完善内部管理机制

乡贤理事会要加强自身管理体制建设，完善治理结构，规范管理制度，提高管理水平，以促进自身的健康发展。

首先，完善乡贤理事会人员的任命与选拔。乡贤理事会的成员，不管是领导人还是普通成员，选拔的重点是“贤”而不是“钱”或者“权”，既要拒绝权利的诱惑，防止行政干预，又要警惕资金的侵蚀，防止金钱交易。应建立完善的选拔和任用体制，把那些德才兼备同时乐于奉献、富有志愿精神的人员吸收到乡贤理事会中并担任要职。乡贤理事会要加强教育与培训，强化成员的使命感，以使命为先，具有强烈的社会责任感，辅之以开展工作的能力培训，以提高乡贤理事会的筹资能力、项目实施能力和其他社会服务能力。

其次是完善乡贤理事会的内部治理机制。乡贤理事会内部的有效治理是防止和克服官僚化与形式化、预防腐败、提高运行效率的重要手段。乡贤理事会要制定完善科学的理事会章程，建立健全的组织结构和民主科学的管理机制。优化成员结构，乡贤理事会成员的年龄、专业、擅长领域合理分布，根据实际情况合理分工，设立不同的职能部门，明确各部门与岗位的权责关系，将决策权、执行权和监督权分开，使不同的部门与个人各司其职，各自发挥专长，既提高了乡贤理事会的运行效率，也避免“一言堂”和贪污腐败。除了人员的选拔与管理之外，特别要注意乡贤理事会的财务管理，乡贤理事会的财务来源有限，每一笔钱来之不易，其使用、管理必须做到公开透明，防止暗箱操作、挥霍浪费和钱权交易。有了健全的组织和规范的管理制度，乡贤理事会内部决策科学，分工明确，风气清正，乡贤理事会才可以长期持续发展，其外部能力——服务社会能力和社会公信力才具有良好基础并得以不断提升。

在乡贤工作的外部监督方面，成都彭州市小鱼洞镇的“动态考核法”就值得借鉴。为了防止乡贤有名无实不作为或者乱作为，小鱼洞镇对担任“乡贤”的人员实行动态管理，因无法正常履职、履职不到位、群众满意度差、涉嫌违纪违法等，各村(社区)报经镇党委研究同意后，不再担任或更换。各村(社区)建立乡贤工作台账，“乡贤”开展的工作被详细记录在案并作为考核的重要依据。每半年分别召开一次村支两委会和村民代表大会，对“乡贤”开展工作情况进行满意度测评，村民代表大会测评结果占80%，村支两委会测评结果占20%。满意率在60%以下视为不合格，不再担任或更换。

政府和非政府组织作为公共管理领域的两大主体，互相合作、相辅相成能够提高管理效率，提升民众满意度。乡贤理事会是当前中国农村新兴的非政府组织，是“乡贤治村”、村民自治的重要载体，要让乡贤理事会真正发挥作用，必须内外兼备，从外摆脱行政束缚，给予充分的信任和自主性，健全有关的法律法规，在全社会培育志愿文化土壤；从内杜绝金钱侵蚀，严格乡贤选拔与考核，健全内部管理机制，使之成长为真正有生命力、有优势的乡村非政府组织，成为现代乡村多元治理格局中的一个不可或缺的维度。

[1] 季中扬，胡燕. 当代乡村建设中乡贤文化自觉与践行路径[J]. 江苏社会科学, 2016(02).

[2] 刘淑兰. 乡村治理中乡贤文化的时代价值及其实现路径[J]. 理论月刊，2016(02).

[3] 杨军. 当代乡贤文化在社会主义核心价值观培育机制中的作用[J]. 行政与法，2015(10).

[4] 王泉根．中国乡贤文化研究的当代形态与上虞经验[J]．中国文化研究，2011(4).

[5] 彭灵灵. 基于文化基因的广东云浮乡贤理事会的价值研究[J]. 南方农村，2015(03).

[6] 德清县民政局. 基层社会治理新模式——德清县培育发展乡贤参事会[J]. 中国民政,2015(10).

[7] 崔开云. 近年来我国非政府组织研究述评[J]. 东南学术，2003(03).

[8] 王绍光. 多元与统一——第三部门国际比较研究[M]. 杭州：浙江人民出版社,1999,10.

[9] 何倩倩. 乡贤治村调查[J]. 决策,2015(04).

[10] 刘美萍. 政府与非政府组织合作的困境及出路[J]. 学海，2014(06).

(责任编校：杨 睿)

Exploration on Village Sage Council under NGO Perspective

ZHANG Jun

(School of Business Administration, West China University, Sichuan Chengdu 610039, China)

Village Sage Council, as an important carrier for implementing village sage culture, plays irreplaceable role in developing traditional culture and perfecting village management. Village Sage Council is a kind of non-governmental organization, and has the problems such as excessive administrative interference, bribery, unwell external development environment and imperfect internal management mechanism in the process of its development. As a result, the author suggests that government should develop Village Sage Council without administration, perfect legal environment, cultivate cultural soil and create good external environment for the Council and that the Council should perfect internal management mechanism in sage selection, examination and training and should better serve the village.

village sage culture; Village Sage Council; non-governmental organization (NGO)

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.03.013

2017-03-29

2016年成都哲学社会科学规划项目(2016R08)“成都市新型城镇化推进中的乡贤群体价值分析与开发”；四川省地方文化资源保护与开发研究中心项目(w12215133)“四川省文化产业集群培育研究”；四川省教育厅自筹项目(w12215091)“成都市文化产业竞争力研究”

张俊(1976—)，女，西华大学工商管理学院，副教授，主要从事组织文化与组织行为研究。

C916

A

1672- 0598(2017)03- 0090- 06