城市建筑渣土水陆联运管理模式研究——以杭州为例

◎ 叶瑞克 李亦唯 高壮飞

建筑渣土运输处置是治水、治气、治废等城市问题治理的重点领域。近年来，建筑渣土 （含工程渣土及泥浆等，以下简称渣土）产生量日益增加，杭州主城区每年渣土产生量为3000多万方。目前，杭州市渣土往往依靠陆路运输来完成，存在燃油消耗多、碳排放量大、载运方量小、运输成本高、交通压力大、环境污染大等问题。同时，渣土车受 “计量取酬”驱使，超载超速、中途倾倒等现象时有发生。相较于陆路运输，水路运输有着环保、绿色、低碳、经济等多重优势。随着 “两美浙江”“美丽杭州”建设进程的加快、京杭大运河的成功申遗，以及 “五水共治”工作的推进，城市建筑渣土处置管理面临新的形势和要求。破解 “渣土围城”困局，构建渣土水陆联运模式，既是发展绿色低碳交通的必然趋势，也是在城市空间和功能双重扩张的背景下治理城市问题的现实需要。

一 加强渣土水陆联运管理的意义

（一）提升政府城市治理能力的必然要求

当代城市治理要求实现治理机制由 “职责不分”向 “完善机制”转变，实现治理资源由 “单一分散”向 “多元整合”转变。渣土水陆联运管理不仅涉及渣土的水上运输，而且包括码头建设与监管、水路运输、陆路运输、消纳场地规划与利用、渣土资源化综合利用等多个环节。渣土运输还伴随环境保护、交通安全、交通治堵等民生问题，渣土的承运与非法倾倒又与地方相关非法社会组织有着千丝万缕的联系。因此，渣土水陆联运需要的是政府顶层设计、单部门管理、多部门协调、社会组织 （第三方）参与和社会公众监督等全方位的城市治理。

（二）加强城市环境治理的重要途径

渣土治理工作是治水、治气、治废工作的重点，是杭改十条 “围绕推进美丽杭州建设，健全生态文明建设体制机制”的重要组成部分。一方面，这些渣土如得不到有序处置，必将影响整个城市的环境卫生和水资源环境，还将带来一系列社会负面影响。另一方面，受城市道路拥堵、文明城市建设等因素影响，道路运输方式的限制条件多，如载运方量小、运输成本高、交通压力大、交通事故难以杜绝、渣土抛洒滴漏影响市容、居民投诉多等。因此，渣土水运在渣土处理以及城市环境治理中理应占有一席之地。在条件成熟时，若有合适的填埋场所或焚烧发电厂，城市生活垃圾也可考虑水运，推动垃圾集装化运输。

（三）发展城市绿色低碳交通的必然趋势

渣土陆路运输存在燃油消耗多、碳排放量大、载运方量小、运输成本高、交通压力大、环境污染严重等多方限制，而渣土水运则具有绿色、低碳、经济、环保等多重优势。一艘船舶 （300吨）运输1次，需要载重量为10吨的卡车30辆才能完成。1000万吨水运量需载重量为10吨的卡车每天不间断运送2740车次，道路交通将每30秒左右增加1辆卡车流量，交通拥堵压力将持续增大，碳排放量和路面扬尘也将大幅增加。据不完全统计，一辆载重量为10吨的卡车从杭州市区的建筑工地满载行驶到湖州德清的消纳场所，燃油消耗、规费等成本平均为34元／方，而一艘载重量为300吨的货船相对应的物流成本为25元／方，两者相差30% ～40%。因此，发展渣土水运，加强渣土水陆联运管理是城市发展绿色低碳交通的必然趋势。

二 渣土的 “非一般货品”特征

（一）来源繁杂，成分复杂

《城市建筑垃圾和工程渣土管理规定 （修订稿）》（2003年6月）对建筑渣土做出了解释：建筑废弃物 （建筑垃圾）、工程渣土，是指建设、施工单位或个人对各类建筑物、构筑物等进行建设、拆迁、修缮及居民装饰房屋中所产生的余泥、余渣、泥浆及其他废弃物。一般来说，渣土有以下几类：①建筑施工工地产生的土方、废渣、泥浆，主要由土、渣土、灌注桩施工中形成的泥浆固结物、散落的砂浆等组成；②建筑工程施工后剩余的混凝土浆、柏油废料等，由剔凿产生的砖石和混凝土碎块、灌注桩截下的钢筋混凝土桩头、柏油废料等组成；③各类房屋、店面装修时产生的建筑垃圾，由建筑物维修、拆除过程中产生的金属料头、竹木料，以及装饰、装修过程中产生的废料、各种包装材料和其他废弃物等组成［1］。

（二）分布不规则、范围广、变动性大

渣土 （泥浆）产生于建设单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、道路、管网等以及居民装修房屋过程中。一方面，作为渣土主要来源的建筑工地，建设、拆迁的地区没有固定性，几乎遍布杭州城市的各个区块，其他来源 （如装修垃圾）分布更是分散。另一方面，由于拆迁、建设以及装修都存在一定的时间性，渣土 （泥浆）会随着相关工程项目的竣工而停止产生。以上情况使得渣土 （泥浆）分布存在不规则、范围广、变动性大等特征，对渣土水运，尤其是码头 （装卸点）设置与监管产生了较大的影响。

（三）本身价值低，非法倾倒却产生 “利润”

一般货品本身是有价值的，它们不会被随意抛弃［2］。一般来说，渣土本身不存在价值或价值不高［3］，部分有毒渣土甚至存在 “负价值” （如一些化工厂、农药厂拆迁工程出土的渣土）。因此，渣土在运输过程中普遍存在偷排、偷倒的现象，因为它不仅不能创造利益，而且会产生运输费、消纳费等相关处置费用。渣土运输成本很高，包括人工成本、机械物耗、电子信息设备费用、固定资产折旧及维修费用、管理费用等。因此，其偷排漏排、非法倾倒能为渣土运输企业和渣土出土单位带来非法 “利润”，这就要求相关管理部门对其运输环节尤其是水运环节加强监管，将其作为一种 “准危险品”对待。

（四）装卸工艺复杂，处置管理技术要求高

渣土从源头运输到消纳场地，要完成车辆运输到船舶运输的转换。可能经历直接换装或者间接换装，包括车辆运输到码头 （装卸点）、卸货入船、由船上卸下装入车、车辆运输到消纳场所等诸多复杂的过程，操作次数多，所消耗的人力、物力大。而且，运输渣土的车辆、船舶必须严格符合规定的标准，密闭加盖，以防止污染、保护环境。为了实现更好的监督，车辆和船舶还要安装GPS，加入管理信息平台，将工程建设项目、渣土处置、运输、消纳等审批环节的有关信息数据纳入平台，实行全区联网［4］。可见，渣土水运对管理手段的科技化有着更高的要求。

三 杭州市渣土运输处置管理的现状、问题及原因剖析

（一）现状及问题梳理

1.运输方式滞后，缺乏资源化利用手段

建筑渣土运输方式有三种：一是通过渣土车辆运输；二是由施工工地将建筑渣土输送到专用船只通过水路运输；三是通过搭建渣土输送管道输送。消纳的整个过程技术含量低，处置成本高，处置方式落后，处置技术停滞不前。大量渣土的产生仅通过消纳，缺乏资源化循环利用尤其是就地利用手段，会不断地消耗相对有限的消纳场地和运输资源，占用土地资源，进而影响城市建设。

2.出土量逐年递增，渣土消纳场地逐年递减

近年来，杭州市工程建设项目持续增加，产生的渣土量一直处于高位水平。据城管部门保守估算，杭州市 （十城区）每年产生的工程渣土 （不含泥浆）总量在8000万方以上，主城区每年产生的工程渣土 （不含泥浆）量约为3000万方［5］。但是，目前以武林广场为中心40公里甚至更大的区域范围内已没有渣土专用处置场地，一般只能通过陆路运至周边省市予以处置。

3.渣土处置及运输现状堪忧，偷倒乱倒问题严重

工程渣土产生量的高速增长与处置场地缺乏之间的矛盾，直接导致了两个比较严重的后果。一是建设工程项目按照规定办理手续的数量不断减少，80%左右的工程渣土量处于无序的自我平衡中。一旦无序处置局面长期存在，必将造成环境污染、水资源污染和 “渣土围城”等严重后果。二是工程车偷倒乱倒现象长期存在，渣土偷倒乱倒、抛撒滴漏、无序运输等问题屡禁不绝。

4.水运中转基本成型，但管理体系不够完善

2011年起，由于重点民生工程以及市场自身发展的需要，通过码头利用水路资源进行中转的模式开始形成，并逐渐成为杭州市渣土运输的主要力量。截至2015年，杭州港主城区共有临时作业点15个 （其中废土点5个、泥浆点10个），全年渣土水运量约为3000万方。但是2016年4月新修订的 《杭州市工程渣土管理实施办法》并没有将渣土水运作为重要一环加以凸显，且相关条款仍是一些较为原则性的规定，未细化，操作性较差；渣土水运的操作标准仍然是部门 （如港航局）的内部规定，缺乏法律约束力，无法与其他部门形成全方位的标准化管理体系；渣土水运的相关管理部门及其职责未得到有效的界定，管理工作也未实现系统化。

（二）原因剖析

1.政府重视不够，缺乏顶层设计

2013年杭州港航局印发了 《关于印发杭州市泥浆水路运输管理工作指导性意见的通知》，部分区县，如萧山区于2012年发布了 《杭州市萧山区建设工程渣土管理办法 （试行）》，渣土处置管理的相关部门也出台了各种管理举措或政策，但各区县的办法以及部门政策的效力 （层级和范围）和执行力都较为有限，难以全面覆盖整个城市的渣土运输及其所有管理环节。因此，整体上看，目前渣土水陆联运管理尚缺乏顶层设计，省、市级层面还没有出台统一的渣土水运管理办法或由专门的领导机构牵头整合所有部门的资源，难以做到协调合作，也没有统一的政策规定和相关标准，无法有效管理和引导渣土水运及处置行业的发展。

2.职能边界不清，部门协作机制不顺畅

渣土水路运输管理涉及港航、城管、国土、城建、林水、环保、钱塘江管理局及相关乡镇 （街道）、村委会等众多部门，甚至涉及消纳场地所在地的相关地方政府及部门。渣土水运缺乏综合协调部门，各部门、各地区长期各自为政，造成管理沟通上的不协调、协作机制上的不顺畅。例如，有些水域和码头分属不同的辖区，有些消纳点属于 “飞地”，管理上需要联动，但协调起来困难较大。再如，对船舶向航道排放泥浆的处罚，很难找到第一现场，泥浆含水量较高，一般在90%以上，泥浆运输船舶边航行边排放，排放的泥浆极易消溶于江水，事后查处的，基本上是借助GPS轨迹回放、空载重载核查等手段发现的，难以取到直接证据。相关直接证据的取得需要源头管理部门和消纳场地管理部门以及运输环节监管部门的统一行动、统一取证，仅依靠港航局职能处所显然无法做到。

3.部门权力缺失，政策法规体系不健全

第一，渣土码头设置准入及后续管理应属港政管理的范畴，但目前缺乏法律、法规依据，而泥浆、渣土临时设泊点的设置又是水路渣土运输的源头和重点，若按照正规码头进行设置审批，则现在所有临时设泊点和消纳点无一能达到要求，都不能投入使用。若按照临时码头审批或备案又无法律、法规支持，则存在合法性问题。第二，泥浆、渣土临时设泊点准入条件低，全部采用备案制。由于泥浆运输利润较高，再加上目前水路运输市场低迷，要求设置泥浆、渣土临时设泊点的经营者较多，难以管控。第三，对已设置的临时设泊点违章取缔、处罚无依据。第四，泥浆、渣土运输利润较高，基层管理部门在执法过程中受外界人为因素干扰较多，甚至有执法人员遭受威胁的情况发生，查处违章行为的压力较大。

4.科技支撑不足，部门协调与处置监管手段单一

目前，杭州港内河辖区除余杭区有泥浆固定码头外，所有的渣土码头皆为临时泊点，装备较为简陋。泥浆主要通过管道输送，部分泥浆管道的材质牢固程度和安全性以及泥浆装卸设备的稳定性和安全性都有待提高，而渣土主要通过挖掘机进行装船，装卸工艺较为简单，操作方便，平台等固定设施投入较少、成本较低，但由于设施较为简易，对周边环境影响较大。目前，渣土码头的船舶停靠不规范、植被破坏、渣土掉落等现象较为严重，且多数挖掘机平台过于简陋，存在较大安全隐患。一方面，渣土水运相关装卸技术及装备与目前的城市环境治理以及将来日渐增加的渣土水运运量需求还存在较大的差距。另一方面，部门协作机制不顺畅，关键之一在于信息沟通不畅通，无法做到信息及时共享与交流，应加强现代信息技术及相关设备的应用，构建渣土水陆联运信息平台。

四 渣土水陆联运管理模式的构建

（一）高位领导闭环管理机制

一方面，应结合 “五水共治” “三改一拆”等工作，以合署方式成立工程渣土管理领导小组，领导小组下设渣土办，将渣土水运管理工作纳入城市治理整体工作中，由城管部门作为牵头部门统一管理。彻底解决部门间推诿扯皮、形式主义的弊端，加强部门间的协同合作，将外部协调问题通过工作联系机制转化为内部办事流程；强化部门职责，尤其是环保、规划、国土、建委、公安、交警等部门在违法违规行为查处、建设工程审批中渣土处置环节、消纳场地规划与建设等事项上的部门职责。另一方面，应建立从渣土处置计划 （建设项目审批）到渣土出土、从渣土运输到渣土消纳场地处置的整个链条的闭环管理机制，水路外运处置也应通过联单制度或信息化手段健全闭环管理机制，做到监控无死角、管理无脱节。

（二）全方位联动机制

一是联合巡查制度。由城管部门、港航部门相关处所与相关管理部门联合进行执法巡查，由城管部门或港航部门做好巡查台账。二是联席会议制度。可以每月或者每季度召开一次部门联席会议，通报情况，交流经验，协调工作。三是区域联动制度。包括杭州市下属县市区之间的联动，以及涉及消纳场地 （其他省市）和外地船舶终端管理的区域联动。

（三）全社会监督机制

一是建议由政协、公共媒体或社会组织牵头建立公众监督机制，可聘请专家学者、邻水政府部门事业单位工作人员、社区干部和普通民众作为专家观察员或信息监督员，打通公众参与渣土水运监督的渠道，开辟信息传达和监管监控新途径，化解由渣土水运带来的民生问题和矛盾。二是建立社会组织 （第三方）参与机制。一方面，在具体事务管理中，应充分发挥市场机制的作用，引入社会组织 （第三方）参与渣土水运相关事务的管理工作。如可出台政策引导成立专业保洁公司，对码头（装卸点）、路面突发渣土污染事件及时进行处置，施工完后对运输路线进行清洗，有效保证相关操作平台、运输工具 （船舶、车辆等）以及运输路线的整洁卫生［6］。另一方面，在过程监控中，应建立社会组织 （第三方）参与机制，构建渣土水陆联运智能监管信息系统。

（四）智能监管机制

应结合浙江省委、省政府 “信息经济”战略和杭州市 “智慧应用”工程、“三张清单一张网”工作，建立智能监管机制。一是依托市民中心或各县市区行政服务中心 （条件不成熟的，可以依托城管部门），建立渣土水运 “一站式”受理机制，包括渣土码头的审批与备案、渣土水运船舶的备案管理、渣土消纳场地的登记审查备案、相关违法违规行为的处罚受理，以及上下游的相关事务等。二是综合牵头部门定期在监管平台公布的水路外运处置作业点信息，实现联动协作部门间的信息共享，并提供市场信息服务。三是政府相关部门出台相关标准，规定相关企业在合格的渣土运输船舶上应用物联网技术和工业4.0等技术手段，实现对渣土船舶、车辆的全方位监管，防止违法倾倒渣土。四是构建企业诚信信息系统，倡导公平公正，通报违规违章，建立企业诚信档案，健全市场准入和退出机制。

（五）资源循环再利用体系

按照 “保护国土资源、实现规范处置、促进再生利用”的原则，完善工程渣土资源循环再利用体系。一是基础回填，建设工地的回填土是最为常用也是最为简单的渣土处理方法；二是低洼地、废弃河浜、道路沿线洼地 （也可适当抬高）回填，辅之以绿化，建设城市生态走廊；三是围海造田，避免大规模开山取土及其造成的生态环境破坏；四是制作再生骨料、路基材料，或作为工业原料，杭州西部山脉属石灰岩地质，部分隧道挖掘的石灰岩可作为水泥生产的原料；五是堆山造景，甚至可以就地处置，将非法倾倒的渣土山变为绿色生态公园。

（六）政策法规体系

一是由杭州市人大牵头加强立法工作，制定 《杭州市工程渣土管理条例》，提升渣土管理的法律法规效力位阶，并将渣土水陆联运管理作为重要内容纳入，严格依法行政，确保有章可循。二是加快出台 “实施细则”，制定渣土水运相关标准，将相关管理要求和操作标准纳入 “实施细则”，如水运船舶准入条件、渣土码头设置标准、渣土装卸标准等，提高水路外运处置的安全性和规范性。三是研究智能监管系统的配套政策，建立渣土水运的 “第三方付款”机制、市场准入和退出机制，以及清运船舶企业的信用档案和业绩记录制度。四是探索渣土水运区域专营模式，通过渣土水运招投标项目开标、投标、评标程序，将区域内所有的建设项目渣土承运处置纳入专营实施范围。

总之，渣土运输管理是渣土处置的一个重要领域和环节，任何管理模式、部门协作机制、区域联动机制、“一站式”受理机制、公众监督机制、社会组织参与机制、智能监管系统等，都不可能抛开渣土处置整体工作以及相关配套政策而独善其身。渣土水陆联运需要做好城管部门、港航管理部门、林水部门、城建部门、环保部门等政府部门的管理职责分工，形成 “分工明确、权责到位、优势互补、资源共享、信息互通”的管理格局；积极与整体工作以及政策法规体系全面衔接，保持步调一致、统一行动、整体推进。

注 释

［1］李远：《绿色建筑评价体系与评价方法适用性研究》，上海交通大学硕士学位论文，2012。

［2］王峰：《加强建筑渣土管理的思考与对策》，《产业与科技论坛》2011年第17期，第218～219页。

［3］韦宏刚：《城市建筑垃圾和工程渣土危害分析》，《城市建设理论研究》2012年第8期，第34～37页。

［4］徐胜、瞿国庆、袁辉：《基于物联网的渣土车环保运输智能监控装置设计》，《仪表技术》2013年第11期，第35～37页。

［5］王方树：《建筑渣土处置工程中土方量计算探讨》，《建材与装饰》2015年第14期，第78～81页。

［6］黄志斌：《深圳市余泥渣土处理设施现状和对策》，《环境卫生工程》2013年第1期，第50～52页。