我国古代县官制度探析

孙绪闻

[摘 要]县级行政机构和县域治理在国家治理中具有重要地位作用，是至今仍然值得深入研究的问题。我国古代十分重视县官制度建设，在县官的选拔培养、考核任用以及教育和官吏治理上，逐渐形成了一套较为完整严密的制度。珍惜并深入研究这份历史遗产，對新形势下我国县级领导干部队伍建设和县域治理有着重要的启示作用。

[关键词]古代；县官制度；县官考核；县官治理

[中图分类号]C933 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）03-0056-05

“郡县治，天下安”。自从秦始皇实行郡县制以来，中国古代地方行政总体上经历了从郡（州）、县二级制向省（州、道、路）、州（府、郡）、县三级制的演进，并始终保持着中央集权的特质，县级行政在国家治理中始终占据十分重要的位置。在漫长的封建时期，无论统治阶级多么昏庸、政治如何黑暗，但对执掌一方政务，关系一方治乱兴衰的县官来说，朝廷对他们的要求总体上都是一致的。历朝历代的统治者，往往褒扬勤政为民、清正廉洁、能力素质突出的县官，其中晋代彭泽县令陶渊明、唐代被贬任蓬莱县令的廉吏狄仁杰、宋代鄞县知县王安石、宋代天长知县包拯、明代淳安知县海瑞、清代范县知县郑板桥等，曾作为优秀代表而扬名青史。相反，明代严嵩、清代噶礼等贪官恶吏，则被钉在历史的耻辱柱上而遗臭万年。

一、古代县官的设置、来源及官衔级别

我国历代地方行政系统中，县是最基层一级的重要行政组织。古代县级组织的名称、县官的称谓、县官的来源以及官衔级别基本上相习而传，对封建社会的基层行政和经济社会发展带来了深刻影响。

（一）古代县官的设置

中国县制始于春秋前期。西周采分封制，官员地位世袭，多次因分封不均引起天下大乱。春秋战国时期，各国诸侯吸取周王朝的教训，以郡县制代替分封制，官员职位不再世袭，由国君委派官员代为管理，“宰相必起于州郡，猛将必发于行伍”，官员职位不再终身，较好地防止了地方权力的固化。

战国时期，县级行政机构与县官职位的设置逐渐普及。《左传》载，公元前690年楚武王开始置县。《史记·秦本纪》载，此后吴国等也陆续设县。秦、魏、赵、韩四国称县官为令，如西门豹为邺令？熏荀况为兰陵令，直隶于国君。

公元前356年至350年，商鞅变法从根本上改变了封邑制度的县制，遂有了后世县制的雏形。司马迁在《史记》中写道：“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。”秦代并诸小乡为县，合诸县为郡，郡县两级制形成，县令成为郡守的下属。自此，县官作为国家指派的最低一级行政官员，一直延续至清末。

此后在不同的历史时期，“县官”的设置及称谓也有所不同，如县令、知县、县尹、县长等。秦代规定，人口万户以上县的县官称令，秩六百石至千石；万户以下的称长，秩三百石至五百石。汉代至魏晋因袭秦制不改？熏仍称令、长。《晋令》云：“县千户已上，州郡治五百已上，皆为令；不满此为长。”[1]而南朝、陈朝的县无论大小，一律称令。北齐县分九等，县官一律称令。[2]隋朝县级行政长官又大县称令，小县称长。[3]唐代废县长称谓，也统称县令。若县令暂无适当人选，则以资历浅者暂时代理县务，称“知县”或“知印”。有时还在知字前加一“权”字，意为暂代，尚不是正式县令。

元代县官称谓与其他朝代迥异。地方设行省、路（直隶府、直隶州）、府或州、县四级行政区域，四级长官均称达鲁花赤。元代中期后，县官改称县尹。明清两代县行政长官称谓延袭宋代称知县。

（二）古代县官的来源

人才选拔制度是封建社会重要的制度，历代统治者对此极为关注，选拔标准从家世、财产逐渐发展到品行和才学能力，选拔标准逐步趋向比较公平、客观，选拔程序逐渐比较公开、公正。

我国古代官吏选拔和任用主要有荐举和科举两种。荐举制始于春秋，至汉代发展成为一种重要的选官制度。春秋战国时期，由于整个社会尚武精神突出，县官多是文武兼备的人才。秦国打破了奴隶主贵族世袭爵位制度，在荐举基础上，按军功授爵；县令由国君委派，直接向国君负责；县令的政绩，直接向朝廷报告。县令虽听命于郡守，但多是程序性的，彼此间没有隶属关系。

汉代建立“察举征辟制”。所谓“察举”，是由下而上推选人才为官，中央和地方高级官吏，将经过考察的优秀人才向朝廷推荐，经朝廷考核后授予官职。所谓“征辟”，是朝廷和高级官吏选拔任用属官的制度。高级官员把有声望、有才干的人推荐给朝廷，由朝廷聘任为官的称为“征”，由地方高级官吏把人才聘用为自己幕僚属官的称为“辟”。察举制以“乡举里选”为依据，注重乡里舆论对选拔对象的德才评判。

魏晋南北朝时期实行“九品中正制”选官制。在州郡县设“中正”，由“中正”官对本籍士人进行考察，评定出等级供朝廷授官。品评与选官权力收归中央，注重门第出身。因大小中正官均被各州郡的“著姓士族”所垄断，在评定品级时，偏袒士族的现象屡禁不止，逐渐背离“不计门第”原则，出现了“上品无寒门，下品无势族”的门阀士族垄断政权的局面。

科举制是自隋唐以后中国封建社会选拔县官的主要途径，并对县官资格作了明文规定。隋文帝废除九品中正制，采用分科考试的方法选拔县官；隋炀帝建立进士科，科举制正式形成。唐朝科举制度分为贡举和制举两种，贞观年间，增加考试科目，以进士、明经两科为主；武则天主政时，增加科举取士人数，首创武举和殿试。

北宋科举分为乡试、省试、殿试三级，举人经礼部考试后须经殿试才算合格，录取权由皇帝直接掌握。进士科成为最主要科目，只要考取进士即可直接充任县官。另外，宋代地方长官可向朝廷推荐县官人选，皇帝亲自召见，考察合格后方可任命为县官。

明朝科举发展为童试、乡试、会试、殿试四级。殿试为科举最高级别的考试，由皇帝亲自主持，通过殿试者为进士，第一名为状元，第二名为榜眼，第三名为探花。据统计，明清两代出任知县的大多是新科进士。明清两代，知县由朝廷直接任命，清朝皇帝还召见新任县官，谕示权力。除荐举、科举之外，还有皇帝直接任用、考绩升用、捐纳等任用县官的办法。凡经科举考试而做县官的称为“正途”，以金钱粟米捐纳为官的称为“异途”。

科举制度打破了官僚贵族世家依仗门荫资历对选官的垄断，扩大了政权的社会基础。尤其是将选官制度和教育制度融为一体，从整体上提高官员的文化素质，有利于提高官员的任职能力。但这一制度发展到明清，出现了八股取士的极端，束缚了知识分子的创造性，压抑了科技发展，阻碍了社会进步。1905年，清政府废除了科举制度。

（三）古代县官的官衔等级

官衔等级体现了官员职位和权力的大小和荣誉地位的高低，与年薪俸禄密切相关。因此，古代官员十分重视自己的官衔等级，朝廷也注重以官衔等级对县官进行奖优罚劣，激励先进。

中国封建社会官吏等级森严，魏晋南北朝时期采“九品中正制”，官吏分为九个不同等级；北魏时期分为三十等；元、明、清代则分为九品十八级。

古代县官大多官列正七品，但一些重要地区的县官也有例外。古代京城所在地的县，品秩从优，一般高于七品。隋朝京城所在的大兴、长安以及东都所在的洛阳等县的县令都被封为正五品。唐代按地理位置、人口多寡、经济状况，把全国划分为1573个县，县令官衔从正五品上上，到正六品上、从六品上、正七品上、从七品上、从七品下共分六个等级。元朝也按人口多寡划分县的等级，六千户以上的县称为“上县”，“上县”县尹官衔一般是从六品。

二、古代县官的履职与考核

有官吏就有考核。县官为一县的最高领导，对一县之内所有的事务几乎无所不管，很容易产生渎职和滋生腐败。为整肃官场，改善吏治，惩恶扬善，激励官吏勤政为民、廉洁为官，古代十分重视对县官履职的检查和考核。

（一）古代对县官的考核内容

古代统治者注重将德与绩两者结合起来综合考核，既注重考察治内的经济和社会指标，也注重对官吏道德才能的评判。对县官的考核大抵包括清正、治行、勤谨、廉能四个方面，但各个朝代对这四个方面内容的规定又有所不同。如春秋时期注重社会风气建设和民间的武备，对县官考核内容主要包括“平教治，正政事，考夫屋，及其众寡、六畜、兵器”。[4]

中国古代地方官又称父母官，治下的百姓都是“子民”。父母官的重要职责是征收赋税。能否给皇帝源源不断地收税赋，是对身居基层县官的一大考验。秦朝建立“上计制度”，县官于年初将一年的赋税收入预算写在木券上，呈送郡守并报国君，国君把木券一分为二，国君执右券，县官执左券。到年终，完成预算的留任，不合乎标准的罢免。因此，超额完成税赋任务的县官，从来都会受到重用。

西晋考核县官的四项内容是正身（个人品质）、勤民（为百姓办事）、抚孤（抚恤孤老之人）、修人（帮人改错）。北周则以六条标准考核县官，即清身心、敦教化、尽地利（发展农业生产）、擢贤民（推荐人才）、恤狱讼（执法公平）、均赋役（合理征收赋税劳役）。

隋代以“六条”问事，考察县官吏善恶、户口流散、赋役不均、农桑不勤、仓库减耗、豪滑盗贼等。唐代对县官的考核内容主要指“四善”“勾检制”和“二十七最”，“四善”偏重思想品德和工作作风，即“德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈”；“勾检制”是对县官的经济审查制度。检，即检查文件；勾即用红笔在文件上打“勾”，表明了古代对县官经济监督的重视；“二十七最”是对百官考核办法的规定，其中对县官的考核偏重行政能力和绩效。[5]

宋代既有针对人品德行的“三最”“四最”标准，也有针对绩效评定的7条、30条。不同时期考核的侧重点不同，一般情况下，对县官考核的主要内容是核准赋税簿籍、均平差役、兴修水利、平决狱讼、维持地方治安、兴办学校、把朝廷的诏令及时传达给民众，有水旱灾害及时赈济等。

明代根据各地州县政务繁忙难易程度不同，按负担的赋税数量来确定政务繁简。洪武十四年（1381年定规），凡征粮3万石以上的县为政务“繁”？熏在这数额以下的就是“简”。选任县官时？熏要考虑到繁、简的因素。隆庆元年（1567）又将各县按照“大小、繁简、冲僻、难易”四项标准划分上、中、下三个等级。清朝也把各县政务划分为冲、繁、疲、难四个等级。各县的考核内容按不同标准进行。另外，清代考核内容还有“四格”“八法”。“四格”指守、政、才、年，“八法”谓贪、酷、罢软无力、不谨、年老、有疾、浮躁，才力不及八者。

（二）古代对县官的考核方式

历史上大多数朝代对县官的考核并没有专门程序，而是依据相关规定，在一定年限内，和其他官员一同考核。封建社会对官员的考核又称为考绩、考课、考校或考功，政绩考核多是一种封閉、自上而下的考核制度，主要是综合考量官德、财赋、功过。考核的结果通常作为升降赏罚、发放俸禄的主要依据。

中国古代最早对官员的考课始于尧、舜时期。一般三年实行一次，主要对官员的施政能力、管理水平和遵守法纪等方面做出鉴定，从而奖优罚劣，发现人才，激励先进，淘汰落后，惩戒违法行为。

春秋时期县官制度出现后，对县官考核注重于考查政绩。考核形式分为两种：一是每年年终进行“会政致事”，例行做出年考鉴定；二是“三年大比”，是和其他官员进行排名的正式考核。战国时期，秦国制定“上计制度”“法官法吏制度”和《为吏之道》等考课制度。“上计制度”是考核县官发展经济的能力，“法官治吏制度”主要考察县官的守法情况，《为吏之道》为要考核县官的综合施政能力。[6]

秦代重视对县官政绩的考察，注重把职位责任与县官能力联系起来，以考绩的标准来约束和激励县官。汉承秦制又有所创新，制定了较为固定的考核程序规则和考核机构。西汉对县官的考课除了“上计制度”“监察制度”外，还有能者上、庸者下的“仕进制度”。魏晋南北朝时期战乱频繁，影响了正常的县官考课秩序，于是皇帝不定期下诏考课，对县官基本上实行“三年为小满，六年为秩”的任期考核。北魏考核把县官分为上上、中中、下下分为三等。上上者提升，下下者免官，中中者不升不免。

唐代科举制形成后，成立考功院专司官吏考核，实行责守责任制，考核机构设置、考核内容、考核方式、技术指标和考核后的公布与处理程序较为健全完备。按照唐代制定九等考第品评细则，考核达标为“最”者，加四善俱全，评“上上”；一最三善或无最四善评“上中”；一最三善或无最三善评“上下”；一最一善或无最二善评中上；一最或无最而有一善评“中中”；若无最无善但“职事粗理”，可评“中下”。再往后是“爱憎任情，处断乖理”评“下上”；“背公向私，职事废闻”评“下中”；“居官谄诈，贪浊有状”评“下下”。排在中等三级的，可保职位或官阶，列入下等三级的，依次是革职降级、听候监察部门查处和交法办。[7]