三江源自然保护区生态补偿政策评估

徐翀

(青海民族大学 公共管理学院，青海 西宁 810007)

三江源自然保护区生态补偿政策评估

徐翀

(青海民族大学 公共管理学院，青海 西宁 810007)

三江源自然保护区是中国十分重要的生态屏障区，在此区域开展生态环境保护与修复是实现我国科学发展的重要举措之一。保护区多年来实施的生态补偿政策在环境修护方面取得了很大进展，但仍存在诸多问题。通过对各行政部门实施中的政策现状和效果进行评估，总结并分析存在问题，提出相关对策与建议，为完善三江源国家公园的生态补偿机制理论框架提供参考。

三江源自然保护区；生态补偿；政策评估

1 导言

三江源自然保护区地处青藏高原腹地，行政区域包括玉树藏族自治州6县、果洛藏族自治州6县、海南藏族自治州2县、黄南藏族自治州2县以及海西州的唐古拉山乡，共16个县，128个乡(镇)，总人口64.8万。土地面积为3 181.4万公顷，占青海省总面积的44.1%。保护区内孕育有黄河、长江、澜沧江三大江河，年均出省水量约达到600亿立方米，是全国范围内重要的淡水供给地，也是反映全球气候变化的敏感区域之一，其重要的生物资源多样性及生态系统服务功能，对全亚洲乃至全世界都有重要的生态意义。

近年来，随着对三江源自然保护区的生态环境进行不断的修复与建设，其生态系统退化呈现缓解的状态，取得了阶段性成绩。三江源自然保护区由于环境保护需要限制开发导致经济比较滞后。因此，如果仅仅依靠青海省一省的经济力量，无法完全支撑起保护区生态环境修复和区域经济、社会发展的双重任务。保护区生态环境修复工作的迫切性，促使政府须尽快建立具有“地方性特色”的生态补偿机制，促进该区域与全国生态环境的协调发展与生态系统平衡。

2 三江源自然保护区生态补偿措施政策实施效果评估

2.1 生态补偿总体战略框架

2.1.1 治理权责框架

2.1.2 生态补偿法律基础

目前，我国针对自然保护区的环境保护具有较完备的法律体系，可适用于三江源自然保护区的相关法律法规包括《环境保护法》《野生动物保护法》《水土保持法》《自然保护区条例》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等，规定了自然保护区的环境保护与建设内容。

2.1.3 有关三江源自然保护区生态补偿的重大规划

2005年1月，国务院批准了《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》(下文统称《规划》)，并结合《青海三江源国家级自然保护区总体规划》《青海省黄河、长江源头天然林资源保护工程规划》及《青海省草原生态恢复与建设总体规划》等规划文件，决定在2005—2010年，在三江源自然保护区总体规划一期建设中投资75.07亿元，用于保护区建设。其中，中央投资共65.76亿元，地方配套及农牧民自筹资金共9.31亿元。2015年12月，中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》。2016年3月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《三江源国家公园体制试点方案》，提出以三大江河的源头典型代表区域为主构架，构建“一园三区”的格局。习近平总书记对此专门指出：“要坚持保护优先、自然修复为主，突出保护修复生态，创新生态保护管理体制机制，建立资金保障长效机制，有序扩大社会参与……建成青藏高原生态保护修复示范区，三江源共建共享、人与自然和谐共生的先行区，青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区。”三江源国家公园的设立，是《规划》的政策延伸和具体尝试，大幅提升了三江源自然保护区的战略地位。

2.1.4 生态建设工程与配套措施

《规划》将三江源自然保护区的环境保护与修复工作划分为三个大项，分别为生态保护与建设项目、农牧民生产生活基础设施建设项目及支撑项目，共 16县69个乡(镇)被囊括入该项目中。其中生态保护与建设的八个项目包括: 已垦草原还草及保护设施与能力建设、恶化土地治理、草地鼠害治理、退耕还林、森林草原防火、退牧还草、水土保持等；农牧民生产生活基础设施建设的四个项目包括：人畜饮水工程、生态移民工程、小城镇建设、草地保护配套工程等；两个支撑项目包括人工增雨工程及生态监测与科技支撑。工程计划将完成住房面积达到47万平方米；黑土滩治理558万亩，植被覆盖度由之前的20%增加到80%以上；同时三江源自然保护区水资源量增加27亿立方米，湿地面积增加104平方千米，草原生态系统水源涵养量增加17.4万吨；封山育林(草)574万亩，退牧还草10 092万亩；建设暖棚23万平方米，可使327万羊单位的牲畜从天然草原中转移出来。

2.2 三江源自然保护区生态补偿相关政策总体情况

《规划》中的生态补偿政策共涉及到三类补偿：(1)中央政府对地方政府的生态财政资金转移支付；(2)中央政府对生态公益林的保护补偿；(3)中央对由于生态迁移的农牧民的资金补偿与粮食补偿。三江源自然保护区属于国家主体功能区中的禁止开发区域，加之其特殊的地理、历史、自然环境因素，导致社会发展滞后，经济结构单一，贫困人口多，经济总量小。该地区各级财政紧张，尤其实施生态保护与建设工程之后，因关闭矿山和污染性企业、停采沙金、限制中草药采挖等原因，地方财政收入大幅度减少。据青海地方财政部门统计，自工程开展之后截至2016年4月，保护地农牧民群众平均每年减收70 124亿元，生态移民家庭生活费增支27 219万元；而地方政府每年减收14 352万元，增支48 162万元。

2.3 各部门生态补偿政策及实施情况评估

2.3.1 林业部门

林业部门主要实施退耕还林还草工程。据统计，保护地内共有林地395.1万公顷，占全区总面积12.01%。林地面积逐年下降，林地退化导致的草场沙化严重,林木质量变差，林草植被数量减少，导致草甸的蓄水功能降低，河流出现干枯、断流、人畜饮水越发困难等问题。林业部门根据《规划》，以保护和改善三江源自然保护区的水源地生态环境为主旨，加大封山育林育草力度，以人工及科技手段不断促进人工造林的更新和力度。在规划项目实施之后，截止到2016年，共达成飞播造林植草15.8万公顷，人工促进更新林24.1万公顷，人工造林1.8万公顷，封山育林育草共达47万平方公顷。林业部门选取森林面积变化指数、土地覆盖转类指数等指标评价了三江源自然保护区森林、草地类生态保护工程项目实施的成效。据测算，工程实施后，森林面积减少趋势基本得以遏制，生态系统结构有好转趋势；但除了部分保护区的水蚀敏感性有所好转，其他森林类保护区水蚀敏感性依旧呈恶化趋势。

2.3.2 农牧业部门

农牧业部门主要实施生态移民迁移工程。保护区草地面积占比35.73%，工程投资面积占比88.18%。其中涉及高原峡谷灌丛草地的通天河沿保护区单位面积投资9.36万元/平方千米，涉及高寒植被及野生动物的索加—曲麻河保护区单位面积投资4.7万元/平方千米，标准远低于三江源区平均水平6.35万元/平方千米。工程实施后，通天河沿的荒漠化扩张趋势和草地面积减少趋势得到显著遏制，索加—曲麻河湿地面积扩张加速，核心区域的荒漠化扩张趋势得到遏制，但核心区外荒漠化扩张仍然持续增加，总体来说生态系统状况呈好转趋势；索加—曲麻河的草地退化好转趋势明显，草地植被覆盖度呈增长趋势，通天河沿草地覆盖度也呈现波动中上升趋势。

另外，农牧部门为了保护区草场湿地，对核心区实行禁牧，对牧民安置、牧场迁移和重新分配的问题所涉及的相关牧场进行重新规划、管理、分配，并对因湿地恢复而搬迁的牧民家庭造成的损失给予经济补偿。

2.3.3 水利部门

近几年，由于三江源自然保护区自身生态功能退化和人为污染加剧，致使保护区内湿地大面积萎缩、水文功能持续变弱，严重威胁到当地民生。据调查，保护区的生态功能减弱与长江中下游地区的洪涝灾害、黄河的断流及华北与西北地区连年发生的沙尘暴等问题密切相关。水利部门主要针对保护区的草原湿地、水源地及水资源实施保护。根据《规划》，以生态环境修复为主，控制水土流失，治理生态与保护环境并重；同时结合现有层面的高新科技专业人才，扩大和恢复林草植被、湿地水源，通过逐步控制水土流失量并减少水源泥沙含量，最终遏制水土流失恶化的态势。

2.3.4 环保部门

据统计,工程开展后,环保部门在三江源自然保护区内陆续建立气象站、水文站等监测站点，对水土流失、土地沙漠化、生物多样性、鼠虫害等实行动态全方位监测，为综合治理提供实时数据。但尚未形成全覆盖网络体系，无法提供更科学有效的决策依据。

党的十八大以来，国家越来越重视环保工作，环保部门应该充分发挥自身专业优势，创新生态保护工作路径、方法。国家应引导各省际环保系统开展合作，为保护区基础环保设施建设提供优渥的投融资条件和技术支持，倡导设置更广泛的开放平台，吸纳民间资本，加大宣传，唤醒“沉睡的排污权”，国家也应在此方面尽量多地给予倾斜性政策。

2.3.5 国土部门

近年来，由于保护区的人口及牲畜数目的激增，致使周边区域湿地草场过渡放牧严重，加剧了土地沙化、鼠虫害频发现象，导致部分保护区湿地生态环境系统出现不可逆转的恶性循环。牧民为了解决放牧问题，在湿地开沟排水，使得湿地面积大面积萎缩。在《规划》实施中，国土部门应大力协助林业部门在保护区内进行退牧还泽、还草工程，逐步恢复原有湿地生态环境；对已丧失的湿地，采取人工蓄水的方式，并将以前挖沟排水的地区施以不同程度的重新填埋恢复。通过一系列项目举措，逐步修复与恢复保护区内植被和土壤的蓄水功能，最终实现生态环境保护与修复的目的。

2.4 总体评价

三江源自然保护区的生态补偿是指以保护与修复保护区的生态环境为主旨，以促进民生与经济可持续发展为要义，由外部推动或承担，综合运用政府行政手段和市场机制达到目的的途径，包括国家层面或东部地区给予的资金、物质投入，以及项目、信息、技术、人才的支持。上述各职能部门作为生态补偿政策的实施主体，分别参与到各个保护项目工程中，取得了许多阶段性成效，但保护区自然环境整体恶化的趋势尚未得到根本遏制，水土流失、草场退化、土地沙化、冻土消融等严峻的环境问题依旧威胁到人、畜、环境三者之间的平衡发展。其中，存在的主要问题有：

(1)职能部门各自为政、条块分割，缺乏积极有效的沟通及相互配合。各个部门仅仅根据自身对《规划》的理解和把握来执行政策，并通过划拨到的资金开展工作，缺乏整体性和协调性；加之多头管理、工作内容交叉重叠导致权责不明，互相推诿，造成行政资源浪费，不利于国家和社会开展监督。

(2)生态补偿资金在空间上分散。中央投入的资金有限，需要建设的生态项目类别繁多，涉及面广而分散。生态环境的保护与修复是一个长期性工作，如果政府无法将有限的资金集中管理，有效分配，将不利于生态补偿的有效进行，进而影响环境修复的效果。

(3)横向政府之间没有合理的生态补偿引导政策。三江源自然保护区具有十分重要的生态地位，孕育着丰富的生物资源，其环境修复与保护工作如果仅仅依靠青海省政府，而中下游受益省份坐享生态保护成果，省际之间缺乏生态补偿政策引导和有效沟通协作，就无法真正做到“谁受益，谁补偿；谁污染，谁补偿”。

(4)缺乏有效的监督机制。三江源自然保护区的地理位置偏僻，地域环境较特殊，导致环保宣传工作较难开展；加之当地牧民的重视程度较低，缺乏媒体和民众这一层次的社会监督，生态补偿政策实施效果无法有效评估。

(5)科技信息化水平落后。各个部门对环境信息化工作认识不足，观念落后，缺乏以环境信息化带动环境现代化的全局创新意识，主管人员在思想上不够重视，工作力度不足，未充分调动工作人员信息化技术的学习与应用；加之各部门缺乏专业技术人员的配备和环境信息化技术支撑团队，导致环境修复与保护工作的滞后。

3 完善生态补偿政策的建议

3.1 完善管理体制

目前，针对三江源自然保护区多头管理的现状，政府应该不断完善部门内部管理层级设置，合并工作内容及职责存在大量重复的部门，划分专业的高新科技事务部门以加强环保工作的技术支持。拓宽各部门之间的协作与沟通渠道，成立独立的监督部门，抽调各行政专业人员进驻，这样可以有效整合行政资源，集中建设资金的划拨与高效利用。

3.2 健全法律法规，大力支持生态补偿政策的实施

开展切合我国实际情况的生态补偿机制的相关立法，完善具有“地方性特色”的生态补偿机制法规制度，对三江源自然保护区的生态补偿进程提供强效的法律支持。通过法律手段明确各个利益相关者之间的权利、义务界定，明晰具体补偿内容、方法及标准。

3.3 建立健全横向省际间补偿机制

生态环境补偿的实施标准应该根据“谁破坏、谁补偿；谁受益、谁补偿”的原则进行，将行政与市场手段相结合。例如，在各省市(区)政府绩效中加入“绿色GDP考核”项目，促进各级政府自身环保事业的推进；从东部经济较发达地区拨出一定比例的专项资金，拨付给需要增强生态补偿力度的中、西部地区环境耗能大省。

3.4 完善投融资机制，保障生态补偿长效推进

三江源自然保护区生态补偿资金大部分来源于中央财政拨款，而缺乏自身“造血式”的资金来源。方式单一的资金投入不仅无法完全满足保护区补偿资金的需求，而且加大了国家财政的负担，急需建立多元化、多渠道、多层次的筹资方式。例如，加强地区间环保组织NGO之间的协作，以动员社会资金投入保护区建设，可大大拓宽资金来源，保证生态补偿机制的长效推进,最终达到保护环境、发展民生的双重目标。

[1]卓玛措.青海地理[M].北京:北京师范大学出版社,2010.

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[3]张贺全.青海三江源生态保护和建设工程规划研究[M].西宁:青海人民出版社,2012.

[4]闵庆文,甄林,杨光梅，等.自然保护区生态补偿机制与政策研究[J].环境保护,2006,6(10):55—58.

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[6]董锁成,周长进,王海英.“三江源”地区主要生态环境问题与对策[J].自然资源学报,2002,7(6):71—72.

[7]任诗君.我国自然保护区生态补偿制度研究[D].昆明:昆明理工大学,2011.

责任编辑：卢宏业

Assessment of Ecological Compensation Policy in Sanjiangyuan Nature Reserve

XU Chong

(School of Public Administration, Qinghai Nationalities University, Xining 810007, China)

The Sanjiangyuan nature reserve is an important ecological barrier of China, and the protection and restoration in this area is one of the most important measures to realize the scientific development outlook. The ecological compensation policy of the reserve implemented over the years has made great progress in environmented protection, but it still has many problems. Through evaluating the policy implementation status and effect of various administrative departments, summarize and analyze the existing problems and puts forward relevant countermeasures and suggestions, in order to provide reference to improve the ecological compensation mechanism of Sanjiangyuan National Park framework.

Sanjiangyuan nature reserve; ecological compensation; policy evaluation

2017-02-16

徐翀(1988—)，女，青海海东人，公共管理硕士研究生。研究方向：行政管理。

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.02.001

X36

A

1674-6341(2017)02-0001-03