坚持新的发展理念激活农业农村内生发展动力

梅学书

[摘 要] 《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，是党中央新世纪出台的第十四个指导农业农村改革发展的一号文件。深入推进农业供给侧结构性改革，既是我国整个供给侧结构性改革的重要一环，也是农业农村自身发展思路的一次重大转变。一号文件用新的改革理念、新的发展方式、新的改革举措，调整农业结构，转变农业发展方式，激活农业农村内生发展动力，对于当前和今后一个时期我国农业和农村改革發展具有重要的指导意义。

[关键词] 农业供给侧改革；农业结构调整；内生动力；可持续发展能力；“三农工作”

[中图分类号] F320 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）03-0010-08

《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，是新世纪以来党中央连续发出的第十四个指导“三农”工作的“一号文件”。今年的一号文件，突出了农业供给侧结构性改革这条主线，加快培育农业农村发展新动能，提出了一系列新政策、新举措，对做好当前和今后一个时期农业农村工作具有十分重要的指导意义。

一、用新的思路推进农业农村改革

经过多年的努力，我国的农业农村发展迈上了一个新的历史台阶，进入了一个新的发展阶段，但农业发展仍然面临许多新的情况和问题。农业发展的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，阶段性的供过于求和供给不足并存[1]。特别是农产品需求升级了，有效供给跟不上；资源环境承载能力到了极限，绿色生产跟不上；国外低价农产品进来了，国内竞争力跟不上；农民增收传统动力减弱了，新的动能跟不上[2]。基于对当前农业农村形势的判断，党中央出台了《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，用新的理念、新的思路、新的举措指导当前和今后一个时期农业和农村的改革发展。

深入推进农业供给侧结构性改革，既是我国整个供给侧结构性改革的重要一环，也是我国农业农村发展思路的一次重大转变。农业供给侧结构性改革可理解为农业供给侧结构性调整+改革。但这次供给侧结构性改革不同于以往的结构性调整，不是简单的少种点什么和多种点什么，不是寻求总量平衡、数量满足，而是涵盖范围广、触及层次深的一场全方位的新变革。

1.主要目标新。农业改革发展的主要目标历来是增加农民收入和保障有效供给。深入推进农业供给侧结构性改革，是根据我国当前的现实情况，赋予了农业农村改革主要目标新的内涵。

我们党一直把“农民增收”放在农业改革和农村工作的第一位。农民收入能否增长，他们的钱袋子是否鼓起来，是检验农村工作成效的一个重要尺度。“小康不小康，关键看老乡”。当前我国农产品价格上涨乏力，而农业生产资料价格居高不下，支撑农民增收的传统动能逐渐减弱。在国内外农产品市场供求和价格发生重大变化的背景下，靠不断提高农产品收储价格来增加农民收益难以为继。因而，农业供给侧结构性改革的目标，就是通过改革，挖掘增收新的潜能，培育增收新的动能，拓展农民增收新的渠道，优化农业供给体系，提高效率，使农民的钱袋子鼓起来。

长期以来，农产品供给总量不足是我国农业发展的主要矛盾，增加农产品产量一直是我国农业政策的重心所在。经过多年的努力，我国的农业综合生产能力不断登上新的台阶，粮食安全和重要农产品供给得到有效保障。随着城乡居民消费结构加快升级，人们不仅要求吃得饱，而且要求吃得好、吃得营养健康。目前，从市场供给体系看，市场需求旺盛、适销对路的高品质安全健康的农产品，国内生产供应不足，或供应成本过高，许多国内中高端农产品靠进口解决，而一些大路货产品，国内供应充足，卖不上价，有的滞销积压[3]。针对当前供需状况，农业供给侧结构性改革的另一个目标，就是要以市场为导向，紧跟消费需求变化，源源不断地提供各类优质农产品来满足人民群众的各种消费需求。

2. 主攻方向新。农业发展的最终目的是满足广大人民群众对农产品日益增长的多样化和个性化需求。顺应国内农产品消费结构升级，把增加绿色优质农产品和农业生态服务放到更加突出的位置，压缩低端供给，增加中高端供给，促进农产品供给品种和质量更加契合消费需求，使农业供求关系在更高水平上实现新的平衡，让城市消费者和农民实现双赢，是当前改革的必然要求。

提高农业品供给质量，新增农产品品种，不断满足人们的日益增长的需求，提高市场竞争力，是农业供给侧结构性改革的主攻方向。一是提供更多满足人们对优质安全健康需求的农产品。现在的社会对农产品的需求再不仅仅是对量的稳定需求，而是对优质、安全和健康的需求，既要吃饱，又要吃好，同时还要吃出健康。二是提供满足日益增长的农业观光休闲等体验性服务性需求的农产品。人民群众收入增加了，产生了观光休闲等体验性服务性需求。人们节假日观光休闲需要有处去，需要从农业农村找到体验性服务。三是提供满足全社会对绿水青山的绿色化生态产品需求。随着我国城镇化建设步伐的加快，生态环境发生了较大的改变，但土壤、水、空气等仍存在不同程度污染，因此人们对绿色化生态产品需求的呼声越来越高。良好的农业生态环境已经成为农业绿色化生态产品，是人们生活质量提升的一个重要表现，社会需求量越来越大。四是拓展农业的多功能，不断提高农业综合效益和竞争力。农业的功能将不再只是单一的提供农产品，而是不断拓展新的功能，提供新的产品，提高我国农业综合效益和国际市场竞争力。

3.改革发力点新。与以往改革发力点不同，推进农业供给侧结构性改革的发力点，可用“调”和“激”两个字高度概括：

“调”体现在三个方面：一是调优产品结构。就是在农产品结构调整中，做好“优”字文章，满足社会对农产品消费不断变化不断增长的各种需求。要统筹粮经饲种植结构，发展规模高效养殖业，做大做强优势特色产业。消除无效供给，增加有效供给，减少低端供给，拓展中高端供给，按市场需求，优化产业结构。二是调好生产方式。就是在农业生产方式调整中，做好“绿”字文章。推进农业清洁生产、大规模实施农业节水工程、集中整治农业环境突出问题。推行绿色生产方式，修复治理生态环境，用新的生产方式增强农业可持续发展能力，既还历史旧账，也为子孙后代留下更好的生存和发展空间。三是调顺产业体系。就是在农业产业体系调整中，做好“新”字文章。着力发展新产业新业态，促进一产二产三产深度融合，实现农业“全环节升级、全链条升值”。大力发展乡村休闲旅游业、农村电商、现代食品产业，不断提升农业的综合效益和市场竞争力。

“激”也体现在三个方面：一是激活市场。深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，完善农业补贴制度，实行“市场定价，价补分离”，农产品价格主要由市场决定。二是激活要素。改革现行的财政支农投入机制，加快农村金融创新，深化集体产权制度改革，创新资源要素配置机制，用好用活农村闲置资源，使农业要素得到最佳配置，发挥最佳效益。三是激活主体。通过加快农业经营体系改革，激活各类人才到农村创新创业，培育出更多的新型農民、新的农业经营主体和服务主体。让农村合作社、家庭农场、种养大户、农业企业和服务农业的经济组织，激发出前所未有的潜能与活力。

二、 用新的生产方式增强农业可持续发展能力

农业是高度依赖自然资源的产业，过去为解决我国农产品不足的矛盾，我们靠的是拼资源拼环境，加大单位面积化肥农药的投放来增加农产品产量，这种没有节制的投放，导致边际产能过度开发，农业面源污染严重，农业资源环境的弦一直绷得很紧，农产品质量安全状况也令人担忧。在资源环境约束不断加大的背景下，迫切需要推行农业绿色生产方式，增强农业可持续发展能力，实现农业资源永续利用。一号文件提出实行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力，出台了系列举措：

1.推进农业清洁生产。环境问题是当前全社会关注的重大问题，农业生产方式对整个农业环境影响巨大，农业环境好不好，在很大程度上决定整个生态环境的质量和人民群众的生活品质。靠大投入、拼资源、牺牲环境增加农产品产量的生产方式，适应不了当前经济社会发展的要求。农业供给侧结构性改革明确提出，必须采取系列举措，推进农业清洁生产。深入推进化肥农药零增长行动，开展有机肥替代化肥试点，多搞绿色种植，把过量的化肥农药使用减下来，让地力得到恢复。推进高效生态循环的种养模式，推进农业废弃物资源化利用试点，探索建立可持续运营管理机制，使农业废弃物成为可开发利用的资源，促进农业节本增效。推进国家农业可持续发展试验示范区创建，为农业可持续发展探索出新的路径和新的模式。

2.大规模实施农业节水工程。我国人均水资源低于世界平均水平，且在时间和空间上分布不均，水资源短缺，是当前和今后相当长的时期经济社会发展的突出矛盾。水是农业的命脉。解决农业缺水问题，最有效的办法就是节约用水、科学用水。当前，我国农业用水粗放，节水潜力巨大。农业供给侧结构性改革要求，必须把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，加快完善支持农业节水政策体系。建立健全农业节水技术产品标准体系，大力实施区域规模化高效节水灌溉行动，大力普及喷灌、滴灌等高效节水技术，提升用水效率。推进重大水利工程建设，抓紧修复水毁灾损农业设施和水利工程，加强水利薄弱环节和“五小水利”工程建设，提高农业用水效率。

3.集中整治农业环境突出问题。集中整治环境问题已经形成全社会的共识，农业环境整治是环境整治的重要内容，农业环境整治的成功与否，决定整个环境整治是否成功。深入推进农业供给侧结构性改革，整治农业环境突出问题是推行农业绿色生产方式的一项重要举措。实施耕地、草原、河湖休养生息规划，加大退耕还林、还湖还草的力度，把超过生态承载能力的边际产能退下来。打好农业面源污染攻坚战，开展土壤污染状况调查，深入实施土壤污染防治行动计划，扩大农业面源污染综合治理试点范围，推行耕地轮作休耕制度试点，合理设定补助标准。实施湿地保护修复工程，加快新一轮退耕还林还草工程实施进度，将符合条件的退耕还生态林分别纳入中央和地方森林生态效益补偿范围。支持地方重点实施农业土壤改良，增加土壤有机质。实现农业环境的根本性改变，确保农产品质量安全。

4.加强重大生态工程建设。转变农业生产方式，实现农业绿色发展，需要实施一批重大工程。农业供给侧结构性改革明确提出，要推进山水林田湖整体保护、系统修复、综合治理，全面推进大规模国土绿化行动，加快构建国家生态屏障。启动长江经济带重大生态修复工程，推动森林质量精准提升工程，完善全面停止天然林商业采伐补助政策，加强重点区域水土流失综合治理和水生态修复治理，继续开展江河湖库水系连通工程建设。通过一系列重大工程建设，对山水林田湖实施更加严格的保护，让我们的天变蓝，山变绿，江河湖水变清，为全社会提供一个优良的生态环境，增强农业可持续发展能力。

三、用新举措激发农业农村内生动力

农业供给侧结构性改革，既是一场广泛的生产力调整，也是一场深刻的生产关系变革。要用改革的办法来推动农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变。推进农业供给侧结构性改革，关键在改革，重点在改革，通过改革，激发出农业农村强大的发展潜能和内生动力。

1. 用价格机制引导农业资源配置。市场活了，要素也就活了，资源配置也就优了。激活市场，优化农业资源配置，是激发当前农业农村内生动力的一项重要举措，也是农业供给侧结构性改革的着力点。

农业供给侧结构性改革，就是尽量减少政府对市场的过度干预，让价格机制真正引导农业资源配置。一是坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，合理调整最低收购价水平，形成合理比价关系，促进稻谷、小麦生产在量和质上能稳步提升[4]。二是推进玉米市场定价、价补分离改革，引导农民顺应市场需求变化安排农业生产，同时在制度上健全对生产者的补贴，让农民得到实实在在的好处。三是完善粮食主产区利益补偿机制，稳定产粮大县奖励政策，调整产粮大县奖励资金使用范围，让粮食主产区得到应有的利益，调动产粮大县粮食生产积极性。四是科学确定粮食等重要农产品储备规模，实施多种方式科学储粮。充分发挥政策性职能作用，实施国家为主、多种储粮方式并存模式。支持家庭农场、农民合作组织科学储粮，严格政策性粮食监督管理，严防跑冒滴漏，确保储存安全。五是引导农产品生产加工向主产区、优势区转移集聚，使农业要素实现最佳配置，让农民和企业实现双赢。

2. 赋予农民更加充分的财产权利。改革开放以来，我国农业取得了长足发展。但是，农民的财产权并没有在法律上给予真正的确权，农业生产要素得不到真正的合理利用。确权就是赋予农民更加充分的财产权，只有赋予农民更加充分的财产权，农业农村要素资源才能依法依规合理流转，实现最佳配置。