社会体育组织参与公共体育服务的模式、机制及经验研究

祝良　张伟

摘要：发挥社会力量是创新社会治理时期的热点课题，也是探索多元主体共同推进公共体育服务事业发展的重要举措。从促进全社会对公共体育资源的统筹和体育成果的共享出发，以社会体育组织参与公共体育服务为议题，运用访谈、调研和个案分析等研究方法展开讨论。研究得出，在正确处理与政府间的关系过程中社会体育组织要建立自己的自主性，与此同时与政府达成合作伙伴的关系；积极探索组织枢纽式管理是社会体育组织自我完善的有效途径，也是其纽带和桥梁作用的体现；注重服务的精细化与专业性是社会体育组织生存的根本；不断拓宽人才覆盖面是社会体育组织发展的后盾与保障。

关键词：社会体育组织；公共体育服务；参与模式；参与机制；上海社区体育协会

政府购买服务，打破了政府对公共服务的垄断，逐步开放一部分公共领域让社会力量参与进来，其主要贡献在能有效发挥社会组织等社会力量贴近需求、服务为先、灵活便捷等优势，改变公共服务的内容、方式和绩效；能有效改善政府直接提供公共服务带来的高投入、高成本、高垄断和高风险。因此发展社会体育组织并向其购买公共体育服务，是推进政府职能转变，跨越公共体育服务供给瓶颈的突破口。上海的社区体育一直是上海社会体育发展的重点和特色，其发展方式也始终领先于全国，在社会体育发展的实践和创新过程中发挥着举足轻重的模范作用。在创新社会背景下，上海的社区体育也首先迈开了自治化的步伐，上海社区体育协会的成立，便是标志。上海社区体育协会从成立到现在，积极参与社区公共体育服务，推进社区体育自治化，发挥自身作为社会体育组织的作用，从不成熟到有所突破再到能够独当一面，其在公共体育服务领域积极探索、敢于实践、勇于创新的成长历程和成功经验，值得去挖掘整理和总结提炼。

1.上海社区体育协会的创立与发展

1.1协会创立的背景

上海社区体育一直是全国群众体育发展的一大特色和亮点，早在2004年，上海就在国家体育总局的倡导下，启动了社区体育俱乐部的创建工作，经过3年多的实践摸索后，于2007年，上海体育局正式给首批的8个社区体育俱乐部命名。十几年来，社区体育俱乐部承担着统筹社区体育设施管理、体育赛事和活动组织以及健身团队服务、市民科学健身指导等工作，在上海社区体育事业发展中发挥着举足轻重的作用，并成为推动上海社区体育事业发展不可或缺的基层力量。截止到2013年底，上海共建有社区体育健身俱乐部141家，覆盖全市近70%的街镇，拥有会员超过5万人，使社区居民有了自己的体育组织。由于社区体育俱乐部创立之初就得力于政府的扶持，但是在十多年的发展过程中，社区体育俱乐部不仅没有实现自治，反而越来越依赖政府，即上海市社区体育俱乐部的主要负责人员多为政府部门工作人员选派，依赖政府的资金投入，管办不分离的管理模式，使得政府既当“运动员”又当“裁判员”。如今社区体育俱乐部规模之大，政府已经不堪重负，加上社区居民体育需求之多元，政府无法予以及时准确地满足，各种问题和矛盾不断在社区体育开展中突显及强化，严重影响了社区体育的发展和社区生活的安宁，社区体育现代化管理需求迫在眉睫。虽然政府在尝试着简政放权，但面临140多家的社区体育俱乐部，权利的下放不是一朝一夕就能落实到位，其次社区体育俱乐部长期过度依赖政府，自治能力有限，一时间也无法承接更多的自治职能和工作。基于种种原因，由一个第三方组织来与政府共同管理社区体育的契机出现了，上海社区体育协会就在这一现实背景下创立。

1.2协会发展的状况

上海社区体育协会，于2013年9月，由杨浦区四平社区、徐汇区徐家汇社区、长宁区新泾镇社区、浦东新区洋泾社区的四家社区体育俱乐部为发起单位，联名向市体育局及总会递交筹建请示。2014年2月，市体育局接受请示并同意成立上海市社区体育协会，12月，市民政局、市社区团体管理局，决定准予上海市社区体育协会成立登记，下发《准予社会团体登记决定书》。历经一年多的各项筹备工作终于尘埃落定，上海社区体育协会以专业类的非营利的社会团体法人的角色开始参与到公共体育服务的事务中，包括协调社区体育事务，承接政府公共体育服务项目，开展体育宣传、培训、组织体育竞赛活动，进行社区体育交流和研究等。仅在2015年一年的时间里，协会主办的社区体育联盟赛达到50场，遍及多种群众喜闻乐见的体育项目，有215个社区街道、镇、乡及工业园区参与其中。同时，协会在继承传统社区体育配送工作的基础上，不断创新，并将其打造成了社区体育服务的一个特色品牌。2016年3月，上海市社区体育协会轮流到16各区县，共组织198个社区体育俱乐部开了16场座谈会，介绍和讲解了社区体育服务配送有关工作，取得了社区体育俱乐部的支持和信任，提高了其在社区的知名度。

2.上海社区体育协会参与公共体育服务的内容

上海社区体育协会参与公共体育服务的内容可统称为“社区体育配送”，社区体育配送服务是由上海社区体育协会统筹，整合高校、单项体育协会和社会化体育资源，以社区体育健身俱乐部或街镇为配送终端，以社区居民为服务对象，为市民提供免费的公共体育服务产品，由政府——市体育局打包购买，其具体内容见表1。这些配送内容在“上海社区体育”网站和同名微信平台上都有详细的介绍，信息的更新和发布网站和微信都会同步，居民随时随地可以进行查询，“足不出区”就能享受到贴近社区生活、满足健身需求的体育指导服务，具体配送频次和时长见表2。青少年体育是暑期服务内容，市社区体育协会提供平台，主要由东方体育负责配送，即市社区体育协会将有关青少年体育的配送信息反馈给东方体育，而诸如配送时间、次数、周期、费用等均有东方体育筹划安排。其他配送服务则贯穿全年，均由市社区体育协会进行配送，配送经费按每个社区全年1万元配额，用于支付讲师和教练的课程费用（支付金额按成本价计算，即讲座800元/人/次，技能200元/人/次），该费用由市体育局群体处和青少处定期进行结算支付，超出年度配额的部分则由社区体育健身俱乐部或街道自行支付。每个社区体育健身俱乐部都有一个账号，其可以根据该社区居民需求登陆配送网站进行申报（其中健身讲座至少达到50人、技能配送至少达到25人方可申报），根据申报信息，市社区体育協会安排配送。社区赛事，市社区体育协会采取招标的形式选择承办方，如在2015年一共有50场社区联盟赛，市社区体育协会就向所有的社区体育健身俱乐部发布招标信息，当时应标的共有65家，通过评比最后选出50家，对于中标的50家区体育健身俱乐部，市社区体育协会予以2万元补贴，并提供赛事裁判、志愿者以及赛事运作的有关指导。由于赛事资源有限，为了让更多的社区体育俱乐部有机会参与，市社区体育协会的应标要求中有一条就是“能够组织至少20个街道的社区来参加比赛”，除了浦东新区一个区能在自己的区域范围内组织比赛外，其他的区县则均要联系至少一个其他区县的街道，这一举措不仅打破了长久以来只在自家区域举办比赛的封闭性，还历练了赛事负责人的社交能力，增进了区县之间的体育交流，这也是“社区联盟赛”名字的由来和初衷。

3.上海社区体育协会参与公共体育服务的模式

在公共服务购买中，政府与社会组织之间理应是良性互动的合作伙伴关系，而我国政府与社会组织之间却形成了非对称性依赖，社会组织过度依赖政府求发展，这是历史和现实诸多因素共同作用的结果。所以尽管当前我国社会组织表现出了空前的活跃，但是其自治能力依然不足，作为公共体育服务的关键主体之一，仍然需要政府的引导和扶持，于是在社会组织参与公共体育服务的过程中，社会组织与政府之间表现出的是一种边缘——中心的协作关系。上海市社区体育协会刚刚成立，各方面更是不成熟，因此政府在一些政策和资源上予以支持是理所当然的，这也是政府培育社会体育组织的一种方式。从另一方面看，也就是说政府在某些方面需要居于一定的主导性地位，这是因为在各种治理主体中，政府的职责仍然在各个领域发挥宏观调控的重要作用，它必须为市场的运行和社会的发展提供稳定的政治和法律环境，而这一作用是目前其他治理主体尚不能具备或者无法完全具备的。而上海社区体育协会参与公共体育服务的现状模式恰好与这一事实相吻合，这是符合我国当前社会组织发展规律的。

图1显示，在社区公共体育服务供给上，市社区体育协会作为主要供给主体，负责社区有关的体育服务配送，前期市体育局和市体育总会在政策和资源上均提供支持，使得市社区体育协会在社区体育服务配送的各项工作中可以更加从容和顺畅，待市社区体育协会掌握资源并能较好地利用资源后，便完全地放下去，他们就将重心转至宏观调控和法律保障方面，寓管理于服务中。同时，市社区体育协会并没有一味地依赖政府，而是不断探索和开发其他资源，加强自我造血能力，如它与其他一些社会组织建立了合作关系，包括高校、各单项协会等，这些社会组织为市社区体育协会的社区体育服务配送提供体育教师和专家教授方面的人才，另外也与企业进行合作，包括上海体育实业有限公司、运动365、上海权明体育科技有限公司等，运动365在市社区体育协会官方网站和配送系统上提供技术支持，上海体育实业有限公司则提供资金和人力方面的赞助，上海权明体育科技有限公司则主要提供赛事方面的服务，基于互益性原则，市社区体育协会在组织开展各种社区赛事中，对这些企业进行宣传。在这一过程中，市社区体育协会从执行政府任务的角色向履行组织自身职责的角色转变，其社会组织的角色逐渐明晰，自治能力不断提升，为其向独立自主地参与公共体育服务过渡提供了基础，即在公共体育服务过程中，打破中心——边缘的协作关系格局，与政府建立互助合作的伙伴关系成为可能，而这一关系的建立则是市社区体育协会参与公共体育服务的发展目标。

基于政府是唯一性的公共体育服务主体的事实而提出的参与治理的想法应当得到超越，在多元治理主体并存的条件下，对“政府治理，公众参与”模式的替代模式应当是一种“合作治理”模式。上海社区体育协会参与公共体育服务的现状模式中，市社区体育协会仍然对政府有所依赖，但是相对于传统管理模式下的社会体育组织，市社区体育协会则有所突破，表现出了一定的独立性，即政府不再是其资源来源的唯一者。这主要得力于政府职能向社会组织的转移，但市社区体育协会在承接属于社会组织的职能后，不是以“政绩”为核心目标，而是以社会组织的可持续发展、服务于社会、造福于居民为宗旨，不断加强自我造血能力（如积极探索与其他社会组织及企业之间合作互动的方式），充分发挥其自治组织在公共体育服务中的主体性作用，具备了一定程度上的组织自主性。所谓“自主性”是指市社区体育协会独立自主判断、决策和行为角色的完全确立，但不是说市社区体育协会完全彻底地摆脱政府，毫无约束地自我独断发展，而是强调法律规章制度约束之下的基于我国社会发展大背景中的一种独立和自由，是相对之前过度依赖政府而言的。尽管学者们关注合作治理的视角不同、构成环节不同、参与者构成不同，但究其根本，他们对合作治理的理解有一些共同之处，一是合作治理有一个集体的、平等的决策过程，二是合作治理侧重于用协商的方法来解决跨域跨部门公共问题，三是合作治理以共识为导向。因此只有建立在社会组织自主式发展的合作治理才能持续和长久，才是一种健康有活力的公共体育服务供给模式，就市社区体育协会参与公共体育服务的现状模式来看，不难发现其已经具备向合作供给模式发展的基础。

4.上海社区体育协会参与公共体育服务的机制

4.1“你点我送”的供给机制

“供给不足”与“需求不足”并存造成的“供需错位”，是目前社区公共体育服务中诸多矛盾和纠纷的本质所在，因此如何解决公共体育服务的供需不对称问题成为突破供给瓶颈的关键点，市社区体育协会推出了“你点我送”的社区体育配送服务，该服务是市社区体育协会为满足社区和市民健身需求，不断实践摸索推出的创新举措，体现了其亲民性、便民性和惠民性。“你点我送”的供给机制主要是通过网络平台实现的，即市社区体育协会借助现代化信息手段建立了社区体育服务配送系统，社区体育俱乐部通过配置的账号登陆网站，填写相关需求信息，点击“申报”即可，整个操作过程简便快捷。这一网络平台不仅促进了市社区体育协会工作的数字化和智能化，还提高了社区居民信息传递的效率和准确性，实现了社区体育公共服务的信息化管理。由于配送工作陈杂繁琐，市社区体育协会与上海体育学院科技园中一家企业建立合作关系，该企业作为配送中心，协助配送工作，具体的配送流程可见图2。这一配送流程清晰反映了社区体育服务配送的运作过程，市社区体育协会虽然将配送工作交由配送中心管理，但它并没有完全不管不问，而是退居其后，掌控整个全局，既直接接受社区体育俱乐部的网络申报和信息反馈，随时把握居民体育需求和听取居民意见，也及时回应社区居民的反馈信息，并且还要对配送的服务进行巡查监督。

4.2“双向评估”的评价机制

长期以来，我国社会体育组织一直习惯于被业务主管部门或者民政部门评审的这样一种自上而下行政式的评价方式，不仅效率低，而且缺乏客觀性，导致社会体育组织对政府的依赖性更强，削弱了社会体育组织的自主性。这种由于政府单一管理模式和双重管理制度导致的评价结果“失真”现象已经被各界人士多次诟病，政府职能的转移，为社会评价力量的引入开了门，即采用第三方机构评价的方式。政府部门通过购买服务，将评价工作交由专业的评价机构，协助政府进行评价。市社区体育协会的各项工作，就采用了这种评价方式，即由市体育总会与专业评价机构合作，共同制定评估方案，对其进行客观评价，但这并不是市体育协会社区的创新，其他许多社会体育组织也都已经在尝试这样的评价方式了，其与众不同之处就是主动地定期地（从成立之初到现在是每年一次）向市体育局汇报各项工作的进度和总结，以及社区居民对于社区体育的反馈意见，具体见图3。

市社区体育协会是会长负责制，共有六个部门，在其组织内部，每个部门都会定期地或者不定期地向会长汇报有关工作，会长整理各部门工作汇报，最后出一份协会的工作汇报，上交给市体育局，该项工作并不是市体育总局的硬性要求，也不是行政上的任务安排，完全是市体育社区协会主动为之，是组织一种自我评价的表现。这种主动地自下而上地工作汇报行为，不仅获得了市体育局的信任，而且培养了组织内部的自我评价品质，为协会内外的发展创造了良好环境。在这一点上，市社区体育协会开创了先河，因此这种“双向评估”的评价机制对于其发展发挥了有效的引导和激励作用，值得其他社会体育组织参考。

4.3企业赞助的激励机制

企业赞助社会组织并与其建立协作关系，其动机主要包括获取隐性知识、共担财务风险、声誉的效果、增强企业责任和接触其他利害相关者。社会组织则把与企业的协作作为其资金来源多样化的重要手段，从而减少对政府资源的依赖性。因此在这样一种协会关系中，社会组织与企业是互益双赢的。就市社区体育协会而言，赞助的企业有上海体育实业有限公司、运动365、上海权明体育科技有限公司等，但这种赞助已经不是传统意义的纯资金赞助，而是一种更广义的赞助，包括人力、物力、财力等各种资源的支持，于是这种赞助发展到最后就形成了一种相互协作的关系。如在市社区体育协会成立时上海体育实业有限公司资助其一笔资金，之后市社区体育协会在举办各类社区体育赛事中均要挂上上海体育实业有限公司LO—G0，有时也会使用一些该公司的体育产品，这就是一种简单的企业赞助社会组织的行为：运动365主要提供技术支持，即负责社区体育服务配送系统的运作、维护等工作，上海权明体育科技有限公司则是以提供赛事方面的支持为主，包括赛事运作、赛事裁判员和赛事志愿者等，后两者与社会组织显然就是一种协作关系了。不管是企业赞助的获得，還是协作关系的建立，对于市社区体育协会来讲，都是其资源来源多样化的重要方式，是一种有效的激励机制，不用再完全依赖政府资源，组织自主性得以实现。基于此，如何让更多的企业投身于公共体育服务事业之中就是今后要面对的一大课题了，然而仅仅依靠企业内部驱动力是远远不够的，还需要一些外部的驱动力——政府的激励政策，如减免税收政策、生产特惠政策等，以促使激励机制制度化。

5.上海社区体育协会参与公共体育服务的经验

5.1正确处理与政府问的关系——自主与合作

上海市社区体育协会，从实质上说，也是政府积极培育社会组织的产物，但与其他一些社会体育组织不同，上海社区体育协会走出了一条不再完全依赖于政府的自我发展之路，尽管其获得了一定的自主独立性，即社会组织职能得到确定、发展空间不再严格受限、公共体育服务主体作用得以发挥等，但依然在政府主导（而不是管控）之下，这是由于我国的社会客观条件决定的。从对政府的依赖转向与政府的合作，这也是市社区体育协会自我造血能力不断加强逐渐走向成熟的表现之一。充分利用政府的培育机制实现自我成长并不断发展壮大，通过高度的社会责任心和认真的工作态度获得政府的信任，同时以高品质多元化的服务在社区中树立威望获得居民的信赖，进而以独立自主的身份与政府建立互助合作的关系，这是市社区体育协会给其他社会体育组织最好的榜样示范。依赖政府固然具有诸多优势，但它不利于社会体育组织自身的发展，长此以往，社会体育组织只会沦为政府的附属品或者以运营失败告终，只有正确处理与政府问的关系，在依赖的基础上寻求自我发展和自我壮大，才能摆脱受制于政府资源的宿命。

5.2积极探索组织枢纽式管理——纽带与桥梁

市社区体育协会在其服务社区体育过程中，一方面能够有效且直接地把社区体育发展的状况、社区体育健身俱乐部面临的困难、社区居民的体育需求反映到市体育局和市体育总会，另一方面在与其他一些相对弱小的社会组织（如中国武术在线）合作时，对其进行扶持，起到了培育发展社会体育组织的作用。因此，一定程度上市社区体育协会扮演了一个联合性的社会组织角色，起到了很好的纽带和桥梁作用，这也是其领导者在协会发展过程中积极探索枢纽式管理的结果。这种管理模式吸引了各类资源向其倾斜和集聚，包括政府的、社会的和市场的，体现了市社区体育协会在集约服务和综合管理方面的优势，是自我发展和服务社会的一种“双提升”途径。但并不是所有的社会体育组织都适用于枢纽式管理，它是由组织自身的性质和服务范畴决定的。目前枢纽型的社会体育组织数量少且力量小，一方面政府可以培育一批新的枢纽型社会体育组织，一方面有条件的社会体育组织可以借助政府力量自我发展，向枢纽型社会体育组织过渡，双管齐下，更好地发挥社会体育组织在公共体育服务中的作用。

5.3尤其注重组织服务性——精细与专业

市社区体育协会成立之初并不为社区所熟知，另外每个社区所属的街道都会定期或者不定期地组织体育活动，因此一开始市社区体育协会就面临着如何走进社区进行公共体育服务的难题。然而市社区体育协会一改惯常的思维——依靠政府的政令倡导，反之是自己游走于每个社区，与社区所属街道协商，寻求共同举办社区体育赛事的合作方式，在活动过程中不邀功反而主动补贴经费，并以此为契机，在居民群体中开展社区体育服务配送工作。久而久之，市社区体育协会专注于“以人为本”的服务理念深入社区居民之心，在以居民体育需求为出发点的基础上，市社区体育协会还注重服务的精细化和专业化，以满足社区居民多元化和个性化需求，同时保证服务的高品质和科学性。以服务为突破口，实现参与公共体育服务的主体性，是市社区体育协会的成功之道。由于社区中的社会体育组织主要以自发性的群众体育组织为主，如健身站点、健身团队等，严格意义上来讲，它们只是组织和开展体育活动的一个载体，而不是公共体育服务的供给者，所以服务类的社会体育组织是较为缺乏但是迫切需要的。

5.4不断拓宽人才覆盖面——后盾与保障

目前，上海市社区体育协会已经初步建立社区体育服务配送的人才库，在库人数达到100多位，该人才库不管是从横向还是纵向来看，其人才覆盖面相当广泛，包括上海体育类高校和其他高校体育类专业教师，市级体育单项协会专业教练员、裁判员，以及经营性体育场所的各类体育项目的教练、具有专长的体育爱好者、社区健身达人和骨干等，几乎涵盖了各个组织中在体育方面有特长的人员。只要有一项体育专长，并乐于服务于社区体育，就可以成为社区体育服务配送人才库中的一员，没有所谓的技术等级和社会阶层之分，人才库的人员都是平等的，每个人被配送的机会也是均等的，这便是市社区体育协会在人才管理方面不同于其他社会体育组织的地方。由于其人才库人才覆盖面之广，使得社区体育服务不管是从时间上、距离上，或者技术层面、理论层面，都能获得一个最佳的配送者，一方面提高了配送效率，另一方面实现了供需上的有效对接。因此，市社区体育协会不断挖掘各类体育人才，拓宽人才库覆盖面，为其参与公共体育服务提供了坚实后盾和强力保障。

6.结语

社区体育服务作为公共体育服务的基础，其配送形式是社会体育组织参与公共体育服务的创新举措，是供需有效对接的实现平台，是以人为本——以社区居民需求为出发点和落脚点服务理念的外在表现。社区体育配送工作已经开展了六年，市社区体育协会承接才一年多的时问，在继承传统的基础上实现了有限的超越，如服务配送中更加突出公益性、基本性、均等性和便利性等要求，在提供服务过程中承担了其作为公共体育服务主体之一的关键角色，实现了其参与公共体育服务的独立性，充分发挥了社会体育组织的重要力量。从长远来看，社区体育服务配送一定程度上可以缓解公共体育资源区域间、城乡间分布不均衡的矛盾，满足社区居民日益凸显的多元化、个性化、精细化的体育需求，促进全社会对公共体育资源的统筹和体育成果的共享。