浅谈政府社会管理创新的体制性困境

王生梅

摘要：对于社会组织的管理，逐渐形成了以业务主管单位和登记管理机关双重管理为核心的管理体制。这种双重管理体制当时有利于对社会组织的引导和发展壮大，但随着社会经济的不断发展，社会组织管理双重结构弊端越来越凸显出来，影响了社会组织在公共服务、弥补市场和政府不足应该发挥的作用。该文对社会组织管理当前面临的问题进行了分析，并提出了相关的建议。

关键词：双重管理；创新；体制

伴随着经济的不断发展和政府职能的转变，社会管理的体制也应不断与时俱进，目前的社会管理体制已经不满足当前社会和经济发展的需要，这对社会管理的创新发展提出了必然要求。要充分发挥社会组织在公共服务、弥补市场和政府的不足方面的重要作用，必须把具有严格控制体系的双重管理体制向政府引导和规范的方向进行转变。

一、社会组织双重管理体制

双重管理体制是在社会组织管理混乱，社会组织鱼目混杂、良莠不齐的时代背景下制定出来的，这种严密的监督管理方式有利于当时社会组织向正规的方向进行发展。然而，随着市场经济的不断发展、改革开放程度的不断加深和公民自我意识、维权意识的提高，这种双重管理体制的特点越来越不适应新时代的发展需求。主要有以下特点：

（一）社会组织被贴上行政级别标签。社会组织按照其开展活动的范围和级别，实行分级登记、属地管理。严重的级别标签使社会组织的功能性质发生了变化，社会组织更像是行政部门的一个附属单位。

（二）双重管理。是指对民间组织的登记注册及日常管理实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的体制。严格的管理机制，是社会组织失去了原来独立作为第三方协调市场和政府之间的作用和功能。

（三）非竞争性。社会组织之间没有相互的竞争性，缺乏活跃性与创新性。

（四）政府的特殊扶持政策。通常政府会扶持一些社会组织的发展，而一些社會组织正是利用这一点，套取政府的福利政策，形成了拖沓懒散的恶习。

二、缺乏履行社会管理职能的外在动力

社会组织的组织管理体现社会中每个公民内心的需求，体现的是人民的意志；社会意志在一定程度上与国家意志重合是必然的，也是适合时代发展需要的，但不能因为这种重合去否认社会意志的独立性。

（一）双重管理模式单一，不适用于所有社会组织的管理发展。社会组织类型多样，种类繁多，而且不同社会组织在规模、数量和服务范围上也有较大差距。如此多样化的社会组织其登记和日常事务管理的标准却是唯一的，这显然不适用于所有的社会组织，不利于社会组织的成长发展。

（二）行政色彩浓厚，独立性差。相对独立性是社会组织的特点之一，但我国社会组织的独立性较差。一方面是一些政府潜意识地把社会团体当成自己的下属机构，直接干预其内部日常管理、控制其活动范围。另一方面是很多社会组织主要依靠政府部门扶持来维持发展，离开了政府部门，它们无法生存。

（三）社会组织环鱼目混杂而且民众信任度不高。当前社会组织随着人们生活水平的提高，社会草根组织不断涌现，这一些社会组织由于大小不一，良莠不齐，一方面社会组织本身难以通过业务主管单位的审核门槛，另一方面由于业务主管单位对一些挂靠的小团体信任度不高，怕承担一定的责任风险，也不愿意让他们通过正规的渠道登记，或者是登记了也不愿意放权让社会组织去行使职能。

三、不完善的行政权力制约体制

双重管理体制设计的目的是加强对社会组织的监督，保证社会组织健康发展，但实际执行过程中一些业务主管单位不是监督指导社会组织活动，而是直接参与、干预社会组织的业务或是由于财力薄弱，不作为。

（一）职能交叉重复，且程序复杂。由于业务主管单位和登记管理机关都负有登记前审查的职责，所以举办人在向登记管理机关提交申请书、章程草案、负责人情况表、场所使用权证明、验资报告等材料前，也要向业务主管单位提交几乎同样材料以获得审查同意。这种重复申报和重复审查的情况在社会组织的成立、变更、注销和年度检查等环节都存在。

（二）权利与义务不明确。当前的管理体制给予业务主管单位较多的监督管理权利，但没有明确具体的责任要求。而登记管理机关的监督管理职责的履行则因为缺少行政手段和资源力量支持而无法落实。这种权利、义务的不统一，使登记管理机关和业务主管单位在管理上经常意见不一致，另外，一些社会组织因为缺少监管，成了为个别人谋利益的手段。双重管理缺乏权利与义务的统一，使得社会组织功能不能充分发挥。

（三）有关管理规定不够明确。现行管理规定有很多不够明确、不够具体的地方。比如目前境外非政府组织登记管理工作在地方层面基本属于空白。

四、结语

社会组织自发展到今天，就经历了国家对其管理上的一系列变革，在当前建设和谐社会的背景下，管理好社会组织，让社会组织发挥更好更大的作用，成为了我国经济社会建设的一个重要课题。旧有的管理体制不适应所有社会组织发展的要求，当前的社会组织管理急需创新变革，这对于促进社会组织健康有序发展，提高社会活力，更好满足人民群众需要和社会需要具有重要的意义