行政处罚加处罚款的规范化路径探究

摘要：行政处罚加处罚款制度实施至今，但在实践中仍然面临诸多难题。对此，本文通过阐述加处罚款制度的法理基础，进而对加处罚款制度在我国的实施现状进行分析，从中找出实践中存在的难点与不足。在此基础上，本文从行政机关对加处罚款的实施模式和法院对加处罚款的司法审查模式两个角度进行探讨，最终提出行政处罚加处罚款制度的规范化路径构想，以此希冀对加处罚款制度的实践运行有所裨益。

关键词：加处罚款；执行罚；催告；强制执行

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）08-0024-03

作者简介：黄海骠（1990-），男，汉族，江苏盐城人，法学专业本科，上海市虹口区人民法院，法官助理。

一、加处罚款制度的法理及现状分析

（一）加处罚款的法理基础

《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）和《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）均对加处罚款制度有所规定，即加处罚款是指当行政处罚中的被处罚人未在法定期间内履行义务，行政机关对被处罚人每日按原罚款数额的百分之三加处罚款，以确保行政目的得以实现。《行政强制法》更是对加处罚款的性质作了一个认定，即加处罚款属于间接强制执行中的一种，属于执行罚的范畴。执行罚是指当义务人逾期不履行义务时，行政机关对义务人按日科以新的金钱给付义务，督促义务人积极履行应尽义务的一种行政强制执行方式。[1]

加处罚款是在被处罚人逾期不履行义务时行政机关作出的新的行政行为，它有别于原行政处罚行为，但两者并非毫无关系。加处罚款具有从属性，是原行政处罚行为的延续，加处罚款的前提是被处罚人逾期不履行行政处罚决定，原行政处罚行为的合法存在是加处罚款成立必不可少的条件。

（二）加处罚款制度的实施现状

《行政强制法》颁布以后，虽然对加处罚款制度有了更明确的规定，但是主要集中在实体性规范，针对程序性事项的规定相对不够完善，比如加处罚款的时间计算问题、法院的审查标准问题等，这些问题导致该法实施至今，行政机关、法院在实践中仍然存在操作不统一的现象。

例如在2013年的河南省某市文物公园局就针对某区办事处的行政处罚决定和加处罚款部分向法院申请强制执行的案件中，文物公园局在行政处罚决定书中没有任何告知行为，也未作出加处罚款决定书的情况下向法院申请强制执行加处罚款部分。期间，文物公园局未按照《行政强制法》的相关规定履行催告义务，且加处罚款的金额远远超过了行政处罚的罚款金额。

除上述案例反映的问题外，行政机关在实施加处罚款的过程中还存在着加处罚款时间计算不统一等现象。此外，法院在面对行政机关强制执行申请加處罚款案件时，审查中亦存在不足。笔者在对全国各基层法院作出的关于加处罚款的行政裁定书进行抽样调查中发现，在抽取的近百份裁定书中，存在一定比例的案件中即使行政机关没有单独作出《加处罚款决定书》，或没有履行催告义务，法院仍准予执行加处罚款部分。于此形成对比的是，存在部分案件，行政机关对加处罚款部分申请了强制执行，但法院最终裁定仅执行原罚款部分。除此以外，笔者在抽取的案件中还发现，法院在实际操作过程中对加处罚款非诉执行程序的起算点问题也存在争议。

二、规范行政机关对加处罚款的实施模式

（一）制作《加处罚款决定书》是实施加处罚款的前提

在实践中，行政机关申请法院强制执行加处罚款的做法主要有三种：一是行政机关直接在向申请法院强制执行时一并提出执行加处罚款；二是把原行政处罚决定书中的“告知”视为作出加处罚款决定；三是另行制作《加处罚款决定书》。针对以上三种做法，笔者将逐一分析其是否满足加处罚款的行政强制执行决定的条件。

1.加处罚款必须先行告知

《行政强制法》第45条规定，“加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人”，告知是进行加处罚款的必经程序，所以没有“告知”行为的做法一显然不符合法律规定。具体到“告知”应当以何种形式作出，现行法律法规并没有作出明确规定。对此笔者认为，在原行政处罚决定书中将加处罚款的标准、后果、相关救济等一一注明即可认定行政机关履行了告知义务，此种做法也有助于提升行政处罚的高效性与便捷性。

2.告知行为应当单独作出

做法二在原处罚决定书中进行“告知”，在被处罚人拒不履行生效行政处罚决定后，行政机关向法院申请一并强制执行原罚款和加处罚款。笔者认为，虽然在这种方式中行政机关看似履行了告知义务，但是将它视为作出强制执行决定的方式并不合理合法。

第一，根据《行政强制法》第35条规定，行政机关作出行政强制执行决定前必须进行书面催告，第46条规定行政机关在申请法院强制执行前也必须经过催告，因此该做法缺乏“催告”这一必经程序，不符合程序正当原则。

第二，《行政强制法》第53条规定，申请法院强制执行的是行政决定，因行政机关尚未将加处罚款作为一个行政行为作出，因此行政处罚决定书中的“告知”行为不能直接视为行政决定。

第三，加处罚款以被处罚人逾期不履行给付义务为要件，行政处罚决定书中的“告知”行为把逾期缴纳罚款的后果告知被处罚人，起到的是一个督促和警示的作用。此时，违法行为是否发生还处于不确定状态，如果被处罚人自觉履行义务，则无须也不能加处罚款。因此以一个推定当事人逾期不履行给付义务的事实对当事人实施惩罚，有违法律原则。

第四，《行政强制法》第37条规定，行政强制执行决定必须以书面形式作出，上面应当载明当事人的姓名，强制执行的理由和救济途径等等，显然《行政处罚决定书》并非《加处罚款决定书》，故不符合形式要求。

3.加处罚款应当制作决定书

通过以上分析，笔者认为做法三是合理、合法的模式，即作出行政处罚决定以后，如果被处罚人拒不履行义务，行政机关应当再另行制作《加处罚款决定书》，载明法条中所规定的事项，以此保障被处罚人的知情权，促进合理行政。

（二）催告是实施加处罚款的必经程序

催告并非实体性的行政行为，它不设定实体上的权利义务，而仅仅是重申原行政决定中的权利义务以及履行方式、时间等，以督促被处罚人履行义务。[2]《行政强制法》用法律形式明确了催告的方式，将催告作为行政强制执行前一个不可或缺的重要环节。法律规定的催告制度，表明了慎重使用强制执行的立法精神。根据《行政强制法》的规定，行政机关在作出以下决定前都应当进行催告。

1.作出加处罚款决定前。根据行政强制执行的一般规定，行政机关在强制执行前都应当进行催告，并且规定了催告的形式和应当载明的事项。

2.具有强制执行权的行政机关在强制执行前。行政机关实施加处罚款超过30日，必须经过催告，此时当事人仍未履行义务的，具有强制执行权的行政机关才可以强制执行。

3.在申请法院强制执行前。没有强制执行权的行政机关在申请法院强制执行前，必须经过催告。

程序的独立性决定催告的重要性和独立性，决定程序中的催告和执行程序中的催告既有联系，又互相独立，不可替代。[3]虽然在实践中催告看似重复，但是依照法律规定，决定程序中已经实施过催告，在进入执行程序前仍然要进行催告。

（三）加处罚款的时间计算问题

加处罚款的起止时间如何计算、如果期间遇到复议或者诉讼时间又如何计算等一直是实践中颇具争议的问题，各地对此做法也不一致统一。《行政强制法》规定了加处罚款的最高限额，同时也规定了加处罚款不得超过30日，这两条都可以使加处罚款避免被无限制计算。但是对于前述问题，现行法律却没有给出明确的实施方案。

1.加处罚款的起止时间计算问题

一种观点认为加处罚款应当从当事人申请复议或者起诉期限届满之日起计算，笔者认为这种做法是不妥当的，加处罚款应当从《加处罚款决定书》送达之日起计算，即一般情况下行政处罚决定书确定的履行期限为15日，当被处罚人超过15日未履行义务，也未申请复议或者提起诉讼，行政机关应当按照《行政强制法》规定进行催告，催告期为10日，催告期届满以后当事人仍不缴纳罚款的，行政机关可以作出《加处罚款决定书》，加处罚款从决定书送达被处罚人之日起计算，具体原因为如下：

第一，设立加处罚款制度的目的是为了督促当事人在法定期间内积极履行义务，逾期缴纳罚款则会遭受更大的损失。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定的起诉期限有6个月，如果按此期间计算，因时间过长，督促当事人履行义务的目的将收效甚微。而催告制度的目的是为了在作出强制执行前再给当事人一个自觉履行义务的机会，从而督促当事人缴纳罚款。催告制度体现了立法对于采取行政强制执行谨慎的态度，这种立法精神也应当得到尊重，所以在催告期届满、作出《加处罚款决定书》后再开始加处罚款是比较合理的。

第二，加处罚款从当事人申请复议或者提起诉讼期限届满之日起计算与《行政强制法》、《行政处罚法》所规定的“逾期”不符合。《行政处罚法》第51条、《行政强制法》第34条、第45条规定的“逾期”指的均是超过《行政处罚决定书》所规定的履行期限，故《行政强制法》第37条规定的“逾期”指的是超过催告期。由此，上述中的“逾期”指的均不是超过申请复议或提起诉讼的期限。

第三，加处罚款是在一定条件下由行政机关作出的新的行政行为，行政行为的生效时间一般为告知之时，即相对人知悉、知道之时，一般表述为收到通知之日，而且必须是行政行为作出之后的告知。[4]行政行为只有经过作出才能生效，进而才能要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现。在行政处罚决定书作出之时，显然加处罚款还未生效，遑论执行。

2.加处罚款过程中遇到复议或诉讼的时间计算问题

在行政机关实施加处罚款未满30日时，如果当事人提起了诉讼，加处罚款应当如何计算。笔者认为，在诉讼期间，加处罚款的计算应当中止，直至法院判决以后再视情况决定是否继续计算。这种做法符合最高人民法院于2007年作出的《关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》。该答复明确指出，根据《行政诉讼法》的规定，加处罚款属于执行罚，在诉讼期间不应计算。因为被处罚人不服行政处罚决定而起诉，只有在法院作出终审判决后才能确定原行政处罚决定的合法性，在这之前其合法性属于不确定状态，故本着公平合理的原则，在诉讼期间不应当计算加处罚款，应当等到法院最终判决出来以后根据情况决定是否继续计算：（1）原行政处罚决定合法。这时加处罚款应继续计算，直到30日届满或者当事人履行义务为止；（2）原行政处罚决定违法。根据加处罚款的从属性，只要原行政行为是违法的，那加处罚款行为也是违法的，应当不予执行，此时当然不必再计算加处罚款。

三、规范法院对加处罚款的司法审查模式

（一）加處罚款可以向法院申请强制执行

在实践中，当行政机关就原罚款和加处罚款向法院一并申请强制执行时，部分法院认为可以一并执行，部分法院认为仅需就原罚款部分进行强制执行，但现行法律法规和司法解释并没有就加处罚款能否申请法院强制执行作出明确规定。对此，笔者认为，《行政强制法》第51条各款并非简单的互斥关系。加处罚款、存款划拨、拍卖变卖都属于行政处理方式，这三者应属于并列关系，只能采取其中一种，而不能两种或两种以上并用。但是加处罚款和申请法院强制执行并非并列关系，它们适用的主体也不同，因此可以并用。再者，加处罚款旨在督促被处罚人积极履行义务，但是如果被处罚人拒不履行，没有强制执行权的行政机关又不能申请法院强制执行的话，那加处罚款制度将流于形式，起不到应有的作用。此外，根据《行政强制法》第53条规定，可以向法院申请强制执行的是行政决定，而加处罚款决定本就是行政决定，故只要条件符合，加处罚款就可以申请法院强制执行。综上，如果行政机关向法院申请一并执行，法院审查后认为合法的应予以一并执行。

（二）加处罚款非诉强制执行的起算点问题

《行政强制法》第53条规定的3个月是除斥期间，是在行政救济期过后的3个月，不能中断、中止抑或延长。因此，没有强制执行权的行政机关必须在规定的3个月期间内向法院申请强制执行，逾期法院不予受理，但该法条中所规定的“3个月”的起算点如何计算，实践中存在不同意见。有学者指出，3个月虽然为除斥期间，但是它的起算点可以发生“漂移”，与行政复议、行政诉讼期限规定以及行政决定内容有关。[5]在此，笔者赞同以上观点。

1.法律规定中的“除外情形”

《行政诉讼法》第46条和《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第9条对起诉期限和复议期限作出规定，但同时也都规定了除外情形，如果有上述法律存在，那起算点就适用上述法律的特别规定，而非适用关于起诉期限和复议期限的一般规定。

2.存在不可抗力事由

《行政诉讼法》第48条第一款和《行政复议法》第9条第二款规定了当事人由于不可抗力等耽误起诉的属于法定的延期诉讼或复议的事由，此时，3个月的除斥期间也应当发生“漂移。”

3.存在特殊情形当事人申请诉讼延期

《行政诉讼法》第48条第二款规定，当事人存在第48条第一款以外的其他特殊情况的，可以向法院申请延长期限，由法院决定是否准许。此时，如果法院予以准许，那3个月的起算点也应当发生“漂移。”

（三）法院对加处罚款决定的审查标准

加处罚款申请法院强制执行程序是非诉程序，存在一种观点认为非诉程序不属于行政诉讼的审查范围。对此笔者并不认同，因为这虽然是非诉程序，但加处罚款也是行政行为，而行政诉讼正是对行政行为的合法性予以审查，只是在非诉执行程序中审查形式会较诉讼中有所区别，并且《行政诉讼法》已经从立法上对这点予以了肯定，明确将行政强制执行列入受案范围。因此，在行政机关申请法院强制执行时，法院除了对原行政处罚决定进行合法性审查以外，对加处罚款决定也应当进行合法性审查。

根据《行政强制法》的规定，法院对行政机关的强制执行申请进行书面审查，行政机关应向法院提交《行政处罚决定书》、《加处罚款决定书》和其它相关材料。收到材料后，法院首先应当对原行政处罚行为进行合法性审查，如果原行政行为违法，那加处罚款决定自不必再审查，直接不予执行。如果原行政处罚行为合法，则法院应当继续对加处罚款行为进行合法性审查。具体审查如下事项：

1.加处罚款的主体：作出加处罚款决定的主体应当是作出原行政处罚行为的行政机关。

2.加处罚款的事实根据：法院主要审查的是被处罚人是否存在逾期不缴纳罚款的情形。

3.加处罚款的实施程序：（1）告知义务。法院需要审查行政机关在作出行政处罚决定时是否已履行告知义务，告知被处罚人逾期缴纳罚款的后果等；（2）催告。法院不仅要审查行政机关在作出加处罚款决定前是否已进行了催告，还要审查行政机关在申请法院强制执行前是否已进行了催告；（3）制作《加处罚款决定书》。法院需要审查行政机关是否已作出《加处罚款决定书》，上面是否载明了法律所规定的事项。

4.加处罚款的数额：加处罚款每日按罰款数额的3%计算，并且不得超过30日，最高数额也不得超过原罚款数额。

[参考文献]

[1]胡建淼.行政法学[M].上海：复旦大学出版社，2003：231.

[2]方世荣.论行政强制执行制度中的“非强制性”方式[J].湖北社会科学，2012（3）.

[3]杨小军.行政强制执行的主要制度[J].法学杂志，2011（11）.

[4]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2011：208.

[5]李云霖.非诉行政强制执行司法审查研究[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2013，66（5）.