国际旅游岛屿视野下长海县港口规制法律问题研究

戴瑛　杨坤

摘要：本研究基于国际旅游岛屿的视野下，审视长海县在建或者已建设完成的港口，在规制过程中可能存在的港口经营市场监督、港口行政执法能力、国际交流合作等法律问题。通过对比分析国内外优秀港口规制的经验做法以及潜在的法律风险，总结一套适合长海县港口发展的法律规划，目的在于提升长海县海岛旅游行业知名度，给予旅游也带来的优质客源和广阔的发展空间，以促进和保障本地区经济健康、可持续发展。为东北老工业基地的经济转型贡献法律人的力量。

关键词：旅游岛屿；港口建设；港口法律规制

中图分类号：F592.7；F552文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）08-0070-02

作者简介：戴瑛，女，辽宁大连人，法学博士，大连海洋大学，副教授，主要从事海洋法、渔业法、海上执法研究；杨坤，男，江苏徐州人，大连海洋大学，2015级法律硕士研究生。

一、问题的提出

长海县作为辽宁沿海经济带的重要组成部分，积极相应国家对其发展定位的要求，充分利用其独一无二的自然地理优势，大力发展海岛旅游业，并出台了《长海县城（大长山岛镇）总体规划（2013-2030）》（以下简称“《规划》”），《规划》提出要构建以大长山岛镇和小长山乡为核心功能区，广鹿乡为海岛旅游区等城市规划。而港口建设在海岛旅游业的发展中承担举足轻重的作用。在服务海岛旅游业的过程中，港口规制的法律保障尤为重要。经过改革开放三十多年的发展，中国进出口贸易额呈几何级数的增长，港口吞吐量和集装箱吞吐量均实现了较快的发展。根据长海县旅游局提供的信息，截止1-6月份，长海县接待上岛游客43.7万人，实现旅游综合收入43919万元，同比增长了11.5%和15.6%，仅6月份，长海县港口旅游吞吐量就达到149063人。不过面对如此可喜的成就不能盲目的乐观。要满足日益繁重的港口管理任务，仅靠一般规则的约束已经远远不能适应如今发展的需要。法治下的港口规制科学、高效、管理成本低等优势，已被越多国家地区所接受。我国也相继出台了《中华人民共和国港口法》（以下简称“港口法”）、《港口经营管理规定》等规范性文件来调整港口的建设和管理，保障其安全運行。但这些法律规范的面比较广，且港口的管理不仅仅需要《港口法》等特别法来调整，还需要民法、行政法等多种法律规范共同予以规制。另外具体到长海县港口的建设，其规划目标不是随大流的向国家级大港口方向去迈进，更主要的是要因地制宜，结合自身所在地的环境优势，为本地区海岛旅游业又好又快发展做出贡献。但目前在长海县在建或已经建好的港口管理还存在一些问题，管理体制机关运行不够顺畅。

二、长海县港口规制过程中面临的困境

（一）港口经营市场的不规范问题突出

尽管与港口经营市场相关的立法己明显加快了进程，应该看到总体上依然落后于市场发展的需要。主要表现在：一是立法尚未形成体系，一些重要的方面存在着法律上的空白；二是己发布的一些法律、行政法规内容科学性不够，原则性、概括性规定多于具体的行为准则，给一线执法人员造成困惑，无法有效的开展规制活动；三是己有的方面的规定主要是部门规章，立法层次低，适用范围以及法律效力有限，覆盖面窄；四是立法质量不高，一些法律、法规、规章之间不够协调，有互相矛盾甚至冲突的情况，影响了法实施的稳定刑和权威性；五是与国内港口行业水平和国外发达国家以及国际惯例有较大差距。

（二）港口行政执法能力跟不上时代发展

“政企分开、一港一政、属地管理”的港口管理体制施行许多年，取得一些列成就的同时也暴露出种种的弊端，出现了各式各样的问题。第一，港口行政执法依据不足；行政机关在实施具体的行政行为要以法律、法规、规整等规范性文件为依托，而港口行政法规体系上的缺陷，势必影响到港口行政执法的合法性、合理性、高效便民性。第二，港口行政执法环境复杂；“政企分开、一港一政”是港口体制史上的重大变革，直接促进了港口业快速发展，但是一直以来的引航、拖轮、理货以及商检等其它服务行业中的垄断经营还是继续客观存在。①而规范垄断行业经营秩序对港口行政执法来说还是很难的。第三，港口“运动式”行政执法；运动式执法是指行政机关集中优势的人力、物力、财力，重拳出击各种违法行为、进行集中治理的行为。对港口业来说也不例外。港口管理应该是稳定性、常年性、不可间断性，虽然在某一阶段采取强有力的“运动式”执法，对整个行业来个大检查，对于那些违法违规的港口作业相关一定的震慑能力，但效果持续性如何？很难回答，且这种行为模式也不符合依法管理公共事务的要求，“运动式”执法的发起或者结束，没有一个法律的界限，不符合市场经济社会的法律地位。另外，对于执法过程中发现的违法违规现象，没有从根源上分析其存在的前因后果，采用以罚代管的处理措施，其实质上是不作为的直接表现。

（三）港口信息化建设相对滞后

港口信息化是指在港口规划建设与生产运营中，利用信息处理技术和网络通信技术，将港口的各种数字信息及各种信息资源加以整合并充分利用，从而构筑起港口信息化基础信息平台和决策支持平台。②港口信息化建设水平是衡量港口管理能力的重要指标之一。通过对长海县港口信息化建设的分析，发现存在以下问题：第一，长海县港口业务系统信息资源分散；由于建设时缺乏统一规划和顶层设计，数据标准不统一；第二，目前港口虽然配合的信息化建设制定了一些制度和规范，但在实际应用中发现仍不全面，对于信息系统应用的保障力度不足。③

三、提出完善港口规制法律问题的建议

（一）构建港口经营市场监管秩序

第一，严格规范港口经营市场准入制度。行政许可之所以有存在的必要，是因为某些市场经营活动与社会公共利益的关系极大，需要国家进行比一般企业更为严格的管理和控制。故而应该严格按照《港口法》、《行政许可法》等法律规范的要求对从事港口经营人的资格进行严格的审查，杜绝一切不合规的企业浑水摸鱼，影响整个港口经营的秩序。对于给予港口经营的企业，也要不定期的进行抽查，不合规的不满足经营许可要求的，应立即要求相关企业进行自我审查，调整，将其列为重点监管对象。若再次检查仍不合格者，根据法律规定予以注销经营许可证。

第二，规范港口经营市场秩序规则。市场秩序是市场经济发展的基石，可持续发展的保障。无论哪一类市场，都有可能出现违背市场有序化的非正常竞争行为。为此，对市场竞争行为进行法律调整是市场秩序规制法的重要内容。长海县全县由252个海岛，港口有20多座，其中国家二类开放港口一座，海岸线总长359公里，港口岸线长，港口经营市场环境需要一个公平、公正的竞争环境，有利于淘汰落后的产能业，将可以提供优质服务，让旅游满意的企业单位的潜力充分挖掘出来，带动海岛周边居民经济收入的增长。市场秩序的调控最优的方式还是通过市场行为来规范，比如行业自律组织、消费者协会等进行指导。但政府相关职能部门不能由此放松对市场行为的监管，应该积极的走访各行业协会、商家、企业、旅游等进行市场体验的摸底排查，以获取第一手的资料便于后续的政策的调整。另外对于突发性的影响市场秩序恶劣的案件，政府相关监管部门应该按照先前的预案，迅速介入调查，并通过新媒体将调查结论公布于众，以防止谣言四起、发酵城舆论事件，造成对本地旅游业的二次伤害。

（二）加强对港口行政执法律技能培训

第一，提高港口行政执法人员的法治意识；港口管理的专业性、復杂性，对相关执法者的管理能力要求也随之上升，相关主管部门要与之俱进，与高校理论研究者接触，邀请专家走进执法现场，结合本国国情，介绍国际社会最新的执法理念和模式，针对执法者在实务中所遇见的法律困惑，多举办法律技能培训，提高他（她）们实战水平。第二，要建立行政执法责任制。执法者在执行公务的过程中所代表的国家行使行政权，在给予其一定权力的同时，也要对其“权”进行限制和约束，充分保障行政相对人的合法权益。对不作为、乱作为、甚至违法违纪行为予以惩戒。

（三）建立港口管理大数据中心，与多部门交流、共享资源

长海县新建的港口应该充分吸收过往港口信息化建设中出现的“漏洞”，建议从顶层规划，在进行应用系统开发和软件平台架构之前，先建立全港统一标准的数据中心，从而解决现阶段生产调度管理系统、设备管理系统、办公系统等信息资源分散。为整合各系统原始数据库和业务应用，应进行信息资源规划。④同时，信息化高度开放的同时，港口信息管理系统、旅游个人信息等容易遭受黑客攻击而实施诈骗活动使人民利益造成潜在的威胁，因而应从提高技术保障和安全管理效能角度出发，规划港口信息安全体系架构，主动与公安、税务等相关部门系统进行联动，动态24小时掌握信息管理数据，预设突发事件预案，并定期的组织联合单位进行演练。一方面可以通过信息化系统及时掌握港口运输动态、旅游人数动态等方面科学的调配警力，另一方面能及时的发现处置过程的不足，及时修正、完善。

[注释]

①董华平.我国港口行政执法中存在的问题与对策研究[D].宁波大学硕士论文，2014.

②潘丽严屹.港口经济发展推动港口信息化建设[J].现代电信科技，2009.7.

③张乐晨.浅析我国港口信息化建设[J].科技创新与应用，2014.4.

④同注释③.

[参考文献]

[1]张卫东.完善港航基层法制建设的建议[J].水运管理，2015，6，37（6）.

[2]赵振华，赵国静.国际旅游岛离岛免税政策存在的问题及解决对策[J].行政与法，2011.6.

[3]万军杰.海外港口建设项目风险预警管理系统研究[D].武汉理工大学博士论文，2008.10.

[4]刘胜囡，陈东景.长海县产业结构现状及优化建议[J].经济研究导刊，2012（02）（总第148期）.

[5]董华平.我国港口行政执法中存在的问题与对策研究[D].宁波大学硕士学位论文，2014.2.

[6]邢娟娟.海岛旅游与港口建设的互动发展研究——以大连长山群岛为例[D].辽宁师范大学硕士学位论文，2011.5.

[7]张乐晨.浅析我国港口信息化建设[J].信息技术，2014（4）.