现行地方政府规范性文件监督机制研究

摘要：我国的现行立法规定了一套对地方政府规范性文件的监督审查机制，新修订的《立法法》与《行政诉讼法》对其进行了重要补充。该机制包含以人大、上级政府与法院为主体的三大审查制度。其中人大与上级政府皆采用备案审查的方式，但前者为外部监督，后者为内部自律。而法院只能附带于具體行政行为之诉进行审查。三大审查途径相互配合、衔接，共同组成了我国的地方政府规范性文件监督审查机制。

关键词：规范性文件；备案审查；附带性审查

中图分类号：D220；D921文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）08-0136-02

作者简介：黄盼（1996-），男，湖北荆州人，中南财经政法大学法学院，本科在读，研究方向：宪法与行政法。

地方政府规范性文件呈日益扩张之势，并且与公民利益具有直接利害关系。目前我国对这些文件的规制比较薄弱，呼唤着地方政府规范性文件监督审查机制的建立与完善。学界对此也进行了较为充分的讨论，但是笔者发现，从规范本身进行研究者甚少，尤其是在最新修订的《立法法》与《行政诉讼法》颁布后。摘要：证券本身是一种由信息决定的特殊商品，证券交易中往往存在信息不对称的问题。实施强制性信息披露模式后，我国上市公司在信息披露过程中，信息披露不充分、弄虚作假的现象也时有发生，其披露的信息往往存在片面性，严重损害投资者的利益。本文拟用法经济学方法浅谈国际上对信息披露的规范的三种主流设计模式，并对我国上市公司信息披露制度制度提出一些建议。

关键词：信息披露；上市公司

中图分类号：F275；F832.51文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）08-0134-02

作者简介：陈玖雯（1992-），江苏人，西南科技大学法学院，经济法专业硕士研究生。

一、引言

证券市场是股票、债券、投资基金等有价证券进行发行和买卖的场所，在国家经济运行中，证券市场是反应和调节货币资金运动的重要组成部分。而证券本身是一种由信息决定的特殊商品，因此证券市场上最重要的问题是解决信息不对称的问题。

证券是一种虚拟商品，它的价值反应的是实际资本的运行状况和收益能力，与未来的状况有关，具有不确定性。一方面，证券的价值反映了公众的预期，即投资者是按照证券商品传递出的各种信息来判断其价值；另一方面，证券市场也具有外部性，证券的价格也对各方面的信息反映非常灵敏。因而证券市场的运作过程就是信息的获取、加工、处理并最终反映在证券价格的过程，投资者对证券商品价值判断的依据就是各种信息的总和。按照来源不同，证券市场的信息可分为三类：第一，证券发行人上市公司披露的信息。包括但不限于公司的经营管理状况、财务状况、长期发展战略等。第二，证券市场内部的技术因素。即对证券短期价格影响较大的因素，如股票的交易量、大宗证券交易买卖、证券市场持续的疲软、季节波动等。第三，证券市场外部的宏观因素。国家的政策影响、经济运营的变化等对整个证券市场的总体走向有着不可忽略的影响。本文主要讨论的是第一类可规范的上市公司披露信息制度。

根据科斯第二定理，即在交易费用为正的情况下，不同的权利界定，会带来不同效率的资源配置，故能使交易成本最小化的法律就是最好的法律。如何以最小的成本将证券发行人“透明化”，如何界定“透明度”的界限，以实现证券市场的高效率运作，成为证券市场制度设计的重要环节。

二、三种信息披露模式的成本收益分析

国际上对信息披露的规范有三种主流设计模式：第一种是上市公司自愿披露，即上市公司根据自身需要，自行决定披露的内容范围、方式、时间、地点等。第二种是交由第三方机构进行信息披露，包括会计师事务所、律师事务所、资产评估事务所等中介机构进行验证、出具证券发行人的相关信息，为投资者提供信息服务。第三种是国家强制信息披露，以法律强制性统一规定相关主体信息披露的范围、时间、地点、格式等。

（一）自愿披露模式

自愿披露模式是以市场为主导的模式，从市场的角度来说，证券发行人在信息的占有上具有绝对的优势，自愿披露有助于提高资本市场的有效性。第一，证券市场中，如果作为信息劣势方的投资者对上市公司的认知处于同一层次，则可能出现“柠檬现象”，“劣质”的证券反而驱逐绩优的公司证券。故经营状况良好、利润较高的公司倾向于主动披露自己的盈利状况，对于这些信息披露程度较高的公司来说，投资者也有理由相信其交易都是在“公平价格”下进行的，从而能够提高股票在资本市场的流动性。第二，自愿披露能够减少公司的资本成本。如果信息披露不够完善，投资者就会要求更高的回报以补偿其预测未来投资收益的风险。故信息披露程度较高的公司信息风险也相对较小，从而可以节约资本成本。第三，自愿披露可以使信息中介机构更加愿意为公司提供完善的服务，也使得投资者能更好的预测公司的未来价值。

而在发行人自愿披露的模式下，交易成本可以分为：发行人的信息成本，包括信息的生产成本、确认成本、传播成本、披露信息而带来的损失等间接成本、法律义务成本等；投资者搜集信息的成本、分析成本；诉讼成本等社会成本。另外，对于公司个体而言，也存在着担心被搭便车以及公开信息后竞争优势的减弱问题。上市公司作为以盈利为目的的组织，只有当披露信息的成本小于收益时，才愿意披露相关信息。

（二）第三方中介机构信息披露模式

第三方中介机构信息披露模式是指，向投资者提供决策信息的证券市场信息披露义务主体为具有独立地位的会计师事务所、投资银行、律师事务所、证券承销商、信用评级机构等第三方中介机构。相比较普通投资者而言，第三方中介机构具有知识、人才、专业技术等各方面的巨大优势，能够对上市公司的原始信息进行校验、归纳、概括、分析并提炼，以固定的格式、时间、方式传达给普通投资者。这种模式能够大大节省普通投资者收集、消化、分析比对原始信息的时间，降低信息传播过程中的成本。

这种模式能够顺利运行的条件是市场上要建立一批较大规模的会计师事务所、律师事务所、投资银行、证券承销商、信用评级机构等。这些第三方机构或者由市场自发竞争培育，或者由政府扶持推动建立。借助政府的力量建立的中介机构，不仅需要花费大量精力选拔培养专业人才，机構的运营成本、可能存在的寻租成本等也比较高昂，而且也不符合市场运行的选择规律，也违反了当下政府慢慢放开市场的趋势。若由市场自发培育，那么这些第三方中介机构的资质、出具的信息的及时性、真实性需要有监管机构的制约。

中介机构搜寻信息后，还需要支付不菲的制作成本。另外还有运营成本，这些仍然将由证券发行人或者投资者买单。

（三）强制性信息披露模式

强制性信息披露模式是当今世界证券市场国家和地区所主要采取的模式，也是争议极大的一种制度。支持强制性信息披露制度的学说包括有效资本市场的假说和市场失灵理论等。反对者有的从利益集团的角度对强制性信息披露模式进行了抨击，有的提出监管者有过度披露的趋势等等。

从成本收益的角度，我们可以发现，在这三种模式当中，强制性信息披露模式具有成本优势。对于证券发行人而言，打消了他们被搭便车、削弱对竞争者的优势的顾虑，节省了他们筛选信息的时间。对于投资者而言，大大节约了他们搜寻、分析各类信息的成本，信息的及时性、真实性基本能得到保障。从社会总成本看，避免了不必要的资源浪费，节约了社会成本。

不过，对上市公司信息披露监管政策的存在也对投资者自身对信息的解读产生了影响。通过将上市公司按市场表现进行分组，在盈利和绩优的公司组中，市场对于盈余能够做出比较及时地、无偏的反应，而且也能够通过公开披露的信息判断未来的盈余变化趋势并作出相应的反应；但是对于受到退市和准入制度影响严重的公司，投资者则倾向于按照监管部门的态度来解读信息，这样的做法使得投资者不再能够客观根据公开披露的信息判断公司未来发展的好坏。这说明强制性信息披露制度可能非但不能提高投资者的判断能力，反而在一定程度上干扰了投资者的基本判断，降低了市场效率；另一方面，在政府部门主导资源配置的情况下，投资者倾向于从监管部门的角度解读市场信息，而投资者自身鉴别上市公司质量的作用却被抑制了。

三、我国证券信息披露的模式

我国于1993年制定的《公开发行股票公司信息披露实施细则（试行）》确立了强制性信息披露模式。而我国信息披露的规定主要包括在《公司法》、《证券法》以及《上市公司信息披露管理办法》中。我国有关信息披露制度的法律规定，从数量和内容上来看相对证券市场发达国家而言都过于单薄。我国的证券信息披露法律体系中，各项规定纷繁杂乱，不成一个完整的体系，个别规定重合或缺位。而且法律层面的规定都较为概括，从而缺乏可操作性。例如《证券法》中规定的上市公司定期报告的制度，其中期报告的概念（仅包括半年报）与财务会计理论中的中期报告（包括半年报、季报、月报）并不相同。

由于我国证券市场起步晚、发展时间短、市场中介机构的产权关系及责任关系不明确、从业人员知识水平和职业道德参差不齐，实施强制性信息披露模式后，我国上市公司在信息披露过程中，信息披露不充分、弄虚作假的现象也时有发生，其披露的信息往往存在片面性，误导投资者，导致投资者作出错误的投资决定。根据理性人的经济决策模型，当某一行为的期望收益超过用其原有资源做其他事情所得到的效用时，行为主体就会实施该行为。在交易成本理论中，违约成本越高越不容易产生违约行为，故而，当某一行为的违法成本越高之时，人们越容易去遵守法律。在我国，相比较美国对于违反信息披露规定的处罚而言，我国证券交易所对上市公司违规的处罚力度太轻，亟待进一步加强处罚力度。目前仍有许多上市公司不惜铤而走险，通过不实披露获取非法利益。这些行为都极大损害了投资者的利益。如果立法机关希望上市公司能够做出诚实披露信息的选择，则必须完善法律，对信息披露制度的规定模糊的概念和原则做出一定的界定，即必须让公司制造信息、披露信息的成本控制在公司不披露信息可能产生的风险范围之内，这样的机制才能引导上市公司做出正确的选择。

我国建立强制性信息披露制度后，必须同时吸收另外两种信息披露主导模式的优势，使之发挥辅助作用，这在很大程度上可以弥补证券市场本身的缺陷。首先要发挥市场中介机构如会计师、律师、保荐人、评估师等在信息披露监管中的作用。在审核上市公司资产、运营信息过程中，作为市场监管的重要一环，市场中介机构应当积极履行职责审核，同时可以建立相关行业的行业协会，提升业务水平和监管力度。证券市场发达国家的很多违规信息披露案、内幕交易案，都是由相关市场中介机构第一时间发现并及时向监管机构举报，从而监管机构得以及时进行查处。其次，鼓励上市公司自愿信息披露更多信息，以信息披露为主导，努力使信息“过度”，使投资者利用自己的能力去判断，利用市场自身进行监管。目前的市场准入制度是造成信息披露无法产生作用，甚至投资者不以公司基本信息为投资决策依据的重要原因之一。准入式监管是政府为不成熟的投资者提供的一道保护伞，但是，要真正使证券市场成熟发展起来，最终还是要让投资者们接受考验，培养他们的鉴别能力，并淘汰不合格的投资者。在这个过程中，要在完善会计准则、法律制度，改善投资者结构的前提下逐步取消各种准入制度，如果缺乏其他相关法律和制度的配合，准入制度的取消只会带来更大的混乱。

[参考文献]

[1]张新，朱武祥.证券监管的经济学分析[M].上海：上海三联书店，2008.

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