对监狱执法规范化建设的认识与思考

摘要：执法规范化是执法工作的核心和生命力线。加强监狱执法规范化建设，是创建安全文明现代化监狱的基础。本文站在基层监狱的视角，详细分析了监狱执法规范化的提出背景、包含内容、存在问题，力图在正在处理几种关系中求解，在实际工作中找寻推进执法规范化的现实路径。

关键词：视角；执法；规范化；认识；思考

中图分类号：D926.7文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）08-0146-02

作者简介：张怡（1989-），女，汉族，山东济南人，大学学历，就职于山东省未成年犯管教所。

监狱是国家刑罚执行机关，在提高执法公信力、促进社会公平正义中发挥着重要作用。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求，“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行體制”。随着全面依法治国的深入推进，社会法治化程度不断提升，群众维权意识越来越强，社会舆论对监狱执法关注度越来越高，这些都对监狱执法工作提出了新的更高要求。加强监狱执法规范化建设是建设法治监狱、推进规范执法的必然要求，是应对执法挑战、防范执法风险的现实需要，是维护罪犯合法权益、回应社会关切的重要举措，是安全文明现代化监狱建设的必由之路。笔者结合监狱工作实践，简要谈谈加强监狱规范化建设的几点粗浅认识。

一、监狱执法规范化建设的主要内容

加强监狱执法规范化建设，把监狱执法工作全部纳入法治化、程序化、规范化的轨道，首先要解决“规范什么”的问题，从根本上弄清监狱机关执法规范化所涉及到的要素、要求及包括的主要内容。

（一）刑罚执行规范化。刑罚执行是监狱执法工作的核心业务。刑罚执行规范化主要包括：深入开展狱务公开和执法监督，严格落实减刑、假释、保外就医等案件公开公示制度；从罪犯收监到刑满释放全过程的执法文书起草；罪犯减刑、假释建议的研究、评议、审核、评审、公示、提交等。

（二）内部管理规范化。涉及罪犯日常改造的衣、食、住、行、医、通信、会见及生产劳动等内容，主要分为狱政管理、狱内侦查、教育改造、劳动改造和生活卫生等五大块。

（三）队伍建设规范化。监狱人民警察是监狱的执法主体，是关系监狱执法规范的关键因素。队伍建设规范化的主要内容包括：专业理论知识和专业技能培育、职业道德建设、科学的职能划分、合理的队伍结构、专业特长、文化建设等，通过政治建警、素质强警、科学育警、从优待警，大力推进监狱人民警察队伍正规化、专业化、职业化，努力建设一支“境界高、能力强、形象好”的监狱人民警察队伍。

（四）综合保障规范化。主要是对监狱建设、管理活动、履行职能等所提供的各项物质投入、技术措施保障。通过优化保障要素，整合保障资源，拓宽保障范围，完善保障机制，创新保障方式，提升保障效益，实现资源高度融合、机制完善配套、管理科学精益、服务周到细致、保障严密有力，构建文明、法治、高效的“大保障”体系。

二、监狱执法管理中存在的困难问题

推进监狱执法规范化建设，必须坚持问题导向，找准症结，对症下药。当前，监狱在执法管理中存在的突出问题主要是：

（一）警察队伍配备比例偏低、年龄知识结构不合理，不能完全适应执法规范化建设的需要。一是警囚配比偏低，部分监狱警察总数达不到司法部“警囚比例18%”的规定要求，特别是在新的执勤备勤模式下，普遍存在值班执勤警力紧张、超时超负荷工作以及狱内110、夜间值班备勤应急处突队伍薄弱等问题。二是警察年龄结构老化，尚未形成老中青梯队递补，亟待补充新生力量。三是知识结构不尽合理，随着监狱生产结构调整，部分警察所学的煤矿生产、机械设计等专业知识无用武之地，而裁剪缝纫、服装设计等劳务加工专业人才得不到及时补充。

（二）执法管理信息化偏重面上信息监控处理，忽视犯情敌情深入把控。信息化应用是监狱工作的“千里眼”“顺风耳”。近年来，监狱系统坚持把信息化应用作为提升监狱执法能力的前提和基础，通过科技强警，弥补警力不足问题，提高狱内侦查和快速反应处置能力。然而，在实际运作中，信息监控“全覆盖”的功能往往局限于规范警察执勤和监督罪犯行为规范的落实，把重点放在警察执勤以及罪犯违规违纪行为的通报处理上，忽视了对于犯情敌情信息的梳理归纳、分析研判和对监管安全隐患的超前防控和规范化处置工作。

（三）罪犯教育改造时间、空间保障的现实不足，影响了监狱执法管理的应有效能。在现行值班备勤模式下，受警力不足的影响和制约，值班警察的时间和精力主要用于现场巡查特别是罪犯劳动过程中的车间巡查、学习就餐时的秩序维护、突发事件的现场处置等方面，用于罪犯谈话教育等思想教育转化工作的时间明显不足，针对不同类型罪犯的分类施教以及对同一危险罪犯不同时期的教育转化工作难以有效落实。此外，罪犯在生产劳动过程中不允许进入警察工作区域，狱内监舍楼谈话设施又较少，多名警察共用同一谈话室很难达到谈话谈心效果。加之谈话室的物理“隔栅”加大了警察与罪犯之间的心理距离，不利于深层次掌握罪犯心理，打开罪犯心结。

（四）对罪犯劳动改造功能定位的不当认知，客观上影响了监狱执法规范化建设的深入推进。监狱虽然实行了监企分开，但一套班子两项任务，在企业定位上存在惯性思维，有的认为监狱企业以盈利为目的，仍把经济效益、经营指标作为工作绩效考核的重要依据，没有及时把监狱企业经营定位转变到“提供劳动岗位、培养罪犯劳动意识、劳动技能”上来。

三、推进监狱执法规范化建设的现实路径

推进监狱执法规范化是一项长期、艰巨的任务，既不能一蹴而就，也不能一劳永逸。如何突破瓶颈、解除制约，深入推进监狱执法规范化建设？笔者认为，做好提高认识、理顺关系、资源共享、科学考核、执法监督“五个环节”，是必由之路。

（一）提高认识，凝聚共识，形成“三方合力”。推进执法规范化，就意味着凡事讲规矩、办事按规则。一是司法部作为监狱工作主管机关，加强监狱执法规范化顶层设计，制定规划纲要，细化创建方案，在全国先行试点，然后全面铺开。二是省司法厅、监狱管理局承上启下，强化罪犯教育改造职能，弱化经济考核指标，最大限度减轻监狱经济负担。三是监狱和一线警察作为具体执行者，深化对执法规范化的理解和把握，进一步统一思想、提高认识，把思想和行动统一起来。

（二）解放思想，转变观念，理顺“三个关系”。观念一变天地宽。一是转变“添麻烦”观念，搭建“上水平”舞台，理顺其与推进工作的关系。破除规范化是“添麻烦”的惯性思维，树立“规范化是推进工作上水平”的意识，搭建执法过程与工作目标之间的互通桥梁，使监狱警察认可接受并主动执行。二是转变“软办法”观念，维护狱内高压态势，理顺其与依法治监的关系。当前的罪犯管教形势有种说法是：“硬办法不能用，软办法不管用，老办法不敢用，新办法不会用”。实际上，监狱执法规范化不是硬不起来的“软办法”，而是有软有硬、软中带硬，依法治监的新型执法理念和执法方式，有利于从根本上规避执法风险。三是转变“打板子”观念，探索权力责任清单，理顺执法权力与执法责任的关系。探索建立监狱警察执法权力责任清单，用制度来区分执法权力和责任，解决管教警察“不敢管”“不愿管”的尴尬，促使基层在执法管理上更加规范。

（三）优势互补，资源共享，突出“三个借势”。懂得借势，取其所长，就能在工作中事半功倍、立竿见影。一是借势信息化建设，实现资源优化配置。充分利用信息化手段，简化请示汇报审批程序，解放警力，提高办事效率；发挥“千里眼”“顺风耳”优势，全方位侦查掌控敌情；遇有突发事件快速反应，凭借密织的安全“天网”，实现防控严密、布控有效、安全无隙。二是借势其他政法单位，实现“多警”联动，互动执法。积极联络当地公安、武警、特警、交警，在监狱搬迁、罪犯押解、特殊天气及其他重大活动时，多警联动，助力监狱安全。三是借势社会教育资源，实现深度融合，提高教育质量。与当地教育部门、职业技术院校、社会公益组织建立长期合作关系，提高罪犯文化知识和劳动技能。

（四）科学考核，严格奖惩，把握“三项重点”。正确认识安全理想状态与监管现实情况，探索科学化考核体系，考核内容把握“三项重点”。一是以考核监狱场所安全稳定为总纲。把监狱场所持续安全稳定作为否定性指标，以狱内发案率高低和监管安全周期长短作为考核标尺和主要内容，进行量化考核。二是以考核执法规范化水平为准绳。制定监狱执法规范化实施细则，根据权力清单、执法权限、程序，实施对罪犯的执法管理教育，既明确执法权力责任内容，对警察日常管理自由度进行有效约束；又明确执法权力责任边界，对依法管理、履职尽责进行科学界定，对狱内案件实现规范执法尽职免责，使警察甩掉思想包袱，促进执法规范化向纵深推进。三是以提高教育质量为中心。教育改造作为监狱的中心工作，是重要考核内容。具体应包括：“四知道”、个别教育“十必谈”、社会化帮教、文化技术教育获证率等内容，鼓励设立专项教育基金，开展危顽犯教育转化挂牌攻坚。

（五）规范执法，强化约束，落实“三个监督”。积极推行“阳光执法”，落实狱务公开制度，完善执法监督机制，及时发现执法问题，有效纠正执法偏差。一是加强执法监督。监狱执法管理全程接受检察机关的法律监督和监狱纪委的内部监督。建立与驻狱检察机关联席会议制度，定期召开执法规范化公开征询会、执法情况通报会、执法座谈会，与驻狱检察机关共享刑罚执行基本信息。不定期开展执法大检查活动，依托信息化手段，对监狱警察执法行为进行远程督查检查。二是加强社会监督。聘请人大代表、政协委员、媒体记者及社会知名人士担任监狱执法监督员，定期邀请到监狱对执法管理工作进行檢查评议，自觉接受社会监督，确保社会监督有力有序。三是加强罪犯及其亲属监督。对即将刑释人员进行释前谈话，主动征求罪犯对监狱执法管理中的意见和建议。在狱内设立监狱长、检察官、纪委信箱，在会见室设置狱务公开电子显示屏，面向罪犯家属及社会群众发放《狱务公开手册》，扩大社会公众对监狱执法工作的知情权、监督权。

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