人民调解机制之缺陷研究

陈仪　贺林波

摘要：当前我国正处于社会矛盾的凸显期，贫富差距不断拉大，群体性事件居高不下，所以推进社会矛盾化解，是当前和未来很长一段时期亟待解决的问题。人民调解是一项具有东方特色且具有深厚传统文化内涵的司法制度，是我国人民独创的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式。

关键词：人民调解；缺陷；展望

中图分类号：D926文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）08-0194-02

作者简介：陈仪，湖南农业大学公共管理与法学学院，硕士研究生，主要从事公共管理研究；贺林波，博士研究生，湖南农业大学公共管理与法学学院，教授，主要从事宪法与行政法研究。

一、研究概括

在中国知网（CNKI）上以“纠纷解决机制”作为关键词，可以搜出2013-2015年的文献共15，263篇，以“人民调解机制”作为关键词得到2013-2015年的文献共4，054篇；上述内容表明近年来人民调解解决机制的相关学术研究还是非常丰富的，但人民调解在纠纷解决机制的研究中仅占26%；因此，人民调解的深入研究亟需加强。

二、人民调解机制概述

（一）现状分析

人民调解机制在大调解工作体系中有着不可或缺的作用，人民调解是指不通过诉讼，由人民群众推选而成的组织—人民调解委员会按照国家法律、法规，弄清事实真相，进行说服教育工作，进而解决纠纷当事人之间矛盾的一种方式。但是，近年来，人民调解有虚化的趋势。

具体表现为20世纪以来，社会矛盾频发，在形式上表现为医疗纠纷数量急剧上升；但是与此相对是人民调解委员会、人民调解员人数、人民调解纠纷数都大幅下降，这在一定程度上反映出人民调解的弱化趋势。人民调解已经没有了过去的“超高人气”，产生于土地革命时期的人民调解制度，随着经济的高速发展，在一些方面已经难以满足现代社会的需要。

（二）人民调解的纠纷类型和原则

人民调解的纠纷类型主要包括三种：首先是一般的民事纠纷，这类纠纷是与群众生活息息相关的，例如，婚姻、财产、教育等。第二类是情节轻微的民事违法行为导致的纠纷，在日常生活中存在着一些情节轻微违法行为，不必通过司法机关来处理，只需要人民调解委员会就能调解、处理，例如偷盗；第三类是情节轻微的刑事违法行为导致的纠纷，虽然刑事违法行为与民事纠纷的性质在本质上是不同的，但一些情节轻微的刑事案件并没有造成严重的后果，例如虐待等可以通过人民调解委员会来进行调解。

人民调解的原则是人民调解进行的指南和航标，人民调解的原则：合法性原则平等性原则，自愿性原则，尊重人民调解协议书的原则。合法性原则是指人民调解必须要符合法律、法规的要求；自愿性原则是人民调解的首要原则，它是指人民调解在启动过程中，必须要在纠纷当事人的同意、非强迫的情况下进行；平等性原则是指纠纷当事人地位和权利是平等的，不会因双方地位的不同而有任何特权；尊重人民调解协议书的原则，纠纷当事人在人民调解委员会的主持下达成协议，如果任何一方随意撕毁协议，不仅会损害另一方的利益，也会给司法机关增加负担，浪费了资源。

（三）人民调解的组织机构

一般意义上的人民调解的组织机构指的是社区或者农村地区设立在居民委员会之内的人民调解委员会，但是随着时代的发展，一些企、事业单位内也设立了人民调解委员会。

三、人民调解机制的缺陷

中国的人民调解制度是具有中华民族优秀文化传统和中国特色的制度，一直以来都被誉为“东方明珠”，可近几年以来却出现了“岌岌可危”的情形，这与人民调解自身的缺陷有着必然的联系。

（一）人民调解之法律效力问题

目前，中国仍然没有明确的法律为人民调解制度的建设和完善提供专门的法律保障，现行《人民调解法》中也没有对人民调解的具体程序作出规定，人民调解委员会的地位、组织形式如何《人民调解法》均未明确规定，可见大调解工作体系下的人民调解制度的立法阶段处于萌芽阶段。调解过程灵活简单是人民调解的优势之一，但在实际过程中，人民调解这一优势表现的过于随意，调解过程不够严谨，使得纠纷当事人产生了不信任感。同时人民调解的协议在司法解释的正式解释上效力等同于民法合同，如果纠纷的一方不愿意履行义务，只能通过诉讼的方式来进行审理，这个过程产生的时间成本和金钱成本是难以估量的，结果往往也是不尽人意的。

（二）人民调解之组织机构建设问题

目前，人民调解组织的设置不能满足中国当前形势之下调解工作的要求。人民调解委员会在一些区域覆盖率较低，许多部门、单位人民调解委员会也逐渐减少，同时人民调解委员会的调解员数量不足，据《人民调解工作若干要求》规定人民调解委员会需要三人以上的调解员，但在实际工作中，各地区相关部门的人民调解委员会人员总是存在“招不到”的情况，在职的专职调解员工作积极性也因此受到不同程度的影响，结果是，人才不断流失。

（三）人民调解之人才队伍建设问题

以居委会人民调解为例，首先居委人民调解委员会的调解人员一般都是三年选举一次，调解人员一般需要专业的心理、法律知识和极强的工作能力，因为，他们的工作是维护社区稳定、解决矛盾纠纷，工作水平会得到很大程度的提升，但是，由于现阶段人民调解存在组织建设问题，一旦换届选举，许多人民調解成绩、能力突出的人员往往会被频繁的调配，从而直接影响调解队伍的稳定和矛盾的解决；其次，人民调解委员会的人员因工资不高，大多数都兼职其它工作，这样必然会导致难以集中精力进行人民调解；再次，人民调解委员会调解员知识素养高低不一，经调查，具有法律知识的人民调解员仅仅只有4%，甚至在一些贫困落后的地区的调解员没有任何专业知识；最后，人民调解员的实际工作经验不足，因调解人员被频繁调配，相关部门只有选择招收一些无经验的调解员，这些工作人员难以处理好复杂的矛盾纠纷。

（四）人民调解之财政经费问题

人民调解的调解经费严重不足，人民调解组织在运行中均不同程度的出现了经济困难的问题，因为人民调解经费没有纳入同级财政预算，工作经费得不到保障，严重制约了调解工作的开展，挫伤了调解人员的积极性，阻碍了人民调解作用的发挥，“重打轻防”现象比较普遍。加之，社会各界对人民调解化解纠纷，防止矛盾激化中的作用缺乏认识，人民调解在纠纷当事人心目中缺乏可信度和权威性，出现纠纷，当事人大都希望政府解决和诉讼解决。

四、完善人民调解机制

（一）健全、完善人民调解机制的法律、法规

现行中国制定了少许民事纠纷法等关于人民调解工作的法律、法规，但这些法律、法规都趋于“本本主义”，过于原则而脱离实际，同时权威性不够，所以必须尽快健全人民调解方面的法律，加强人民调解的权威性，从而推进人民调解工作。

（二）建立高素质的人民调解员队伍

这个方面，部分学者提出“upgrade and bring”即對于人民调解的内部人员要加强人民调解相关知识的补充和学习、巩固和宣传，加强人员在知识结构，实践经验等多方面素质的提升。同时，引进一批具有法律、心理学方面的专门人才，壮大人民调解员队伍，提升人民调解的专业性。

（三）建立人民调解经费保障机制

人民调解是保障社会稳定发展的基础，政府应该要重点关注人民调解工作，为人民调解工作的顺利展开创造良好的条件，针对人民调解经费资源少的问题，政府需要进行深入的调研，建立起刚性的人民调解工作经费保障机制。

（四）建立人民调解与信访诉求的结合制度

信访是指人民群众通过各种方式例如：网络、电话，来向有关部门提出自己的诉求、建议，最后能够帮助自己解决问题的过程，将人民调解与信访结合有其可行性的，首先，两者的结合可以实现优势的互补，两者之间可以相互借鉴、共同推进；其次，两者的结合可以根据纠纷的不同进行分工，最终达到高效率、低成本的解决矛盾；最后，这种模式的结合畅通了人民调解的渠道，而且能够更快的了解到矛盾的信息，把矛盾消灭在萌芽状态。

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