关于环境执法部门垂直管理的几点思考与建议

摘要：党的十八届五中全会确立了实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，这是我国环境管理体制的重大变革，对推动环境治理工作有重要的意义。本文首先将阐述传统“双重领导”的环境管理体制存在的弊端，然后重点介绍垂直管理之后对我国环境保护工作的积极影响及相关完善意见。

关键词：垂直管理；环境保护；环境监察

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）08-0223-02

作者简介：潘晓峰（1990-），男，汉族，山西晋中人，四川大学法学院，2014级环境保护专业硕士研究生，研究方向：中国环境与资源保护法学。

近几年，随着我国环境污染的日益严重，引发了一系列的社会问题，环境违法事件不断增加，凸显了我国在经济发展的存在的一系列问题。同时环境治理工作已经进入“攻坚期”，如何保护生态环境，改善环境质量已经成为摆在政府面前的一大难题。为此，国家与一些地方积极探索新的环境治理模式，2015年10月在党的十八届五中全会确立省以下环保机构监测监察执法垂直管理，之后，习近平在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中进一步明确了垂直管理的内涵，即省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其主要经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（第）级环保局的排出机构。这一创新性的探索为我国环境治理工作找到了新的突破口。

一、现行环境管理体制存在的弊端

长期以来，我国环境保護工作实施政府统一领导和上级环保部门指导的“双重管理”体制，即在“人、财、物”方面由地方政府提供，在环保业务上受上级环保部门的指导，这一做法能够发挥地方政府在管理地方事务中的主导、决策作用，充分保障了各级政府自主性与积极性，但同时也存在以下几个问题：

（一）政府过度干预环境执法工作给地方环境保护工作带来了极大的阻力。随着改革开放的不断深入，地方经济自主权不断增加，将经济发展规模与经济增长速度作为对政府考核机制，在这种机制的影响下，一些地方政府重视地方经济建设，轻环镜保护，未批先建，未验先投，超标准超总量排污等环境违法现象时有发生，而地方环保部门限于自己的弱势地位，往往很难严格依法进行监管。

（二）环保部门内部存在人事管理不规范，监察部门人员被调岗、“脱岗”的现象已然成为一种常态。以四川省**地区为例，该局监察部门在编人数32人，实际在岗人员只有18个人，其余人分别被调入环保局相关业务部门，这一现象一方面制约了一线监察人员的职能的发挥，造成大量环境违法行为未能及时有效的被发现并被制止，另一方面这些被抽调的监察人员在进行相关的执法处罚活动中，由于主体资格不合法，引发了大量的环境行政诉讼案件，环保部门的执法风险不断增加。

（三）基层执法人员的执法环境日益严峻，部分地区存在专业技术人员流失的现象。随着环境污染事件的不断发生，环境执法人员尤其是基层监察人员的任务也不断增加，但是监察部门存在着一系列的问题，如监察人员常常被业务部门借调，部门之间内耗严重，此外还包括监察人员的地位低、待遇差、人员晋升空间小、人员素质参差不齐等问题，严重影响了执法人员的积极性，这些问题亟需解决。

二、垂直管理体制对环境保护工作的积极影响

鉴于传统环境管理机制存在的一系列问题，探索一条符合中国国情的环境管理机制已然成为环境保护工作者的共同心愿，“垂直管理”在环保领域提出之后，尽管收到了很多不同的声音，但本文作者认为垂直管理模式在环境保护领域内的应用，将会克服环境保护工作中历来存在的许多诟病，解决环境监管中存在的突出问题，为我国环境保护与生态建设带来“福音”。具体理由如下：

（一）垂直管理能够解决政府过度干预环境执法行为，缓减基层执法人员执法难、不敢执法的困境。垂直管理实质上就是通过权力上收，直接由上级环保部门统筹管理“人、财、物”，加强上级部门对下级部门的监督与管理，使地方部门脱离地方政府的管理序列，实现部门的独立。冲破地方保护主义的干扰，确保环保部门独立行使执法权。其次，垂直管理通过加强上级环保部门权力，下级部门只需向上级主管部门负责，不在受命于地方政府，有利于保障系统内部政令的“上传下达和政令畅通”，减少地方政府的干预，提高行政效率。

（二）垂直管理能够规范环保部门内部人事管理制度，部门人员各司其职，加强了环境监测监察的力量。以环境监察为例，垂直管理之后，地方环境监察人员的编制、财务将不再由地方政府负责。统一由省级环保部门管理，保障了监察队伍的职能专业化，从而从一定程度上缓减基层监察队伍被抽调、流失的情况。另外，垂直管理之后，通过规范监察人员的职权，使其依法行使相关职责，规范“执法”行为，减少了对环保部门的行政诉讼，从而为环境执法活动提供一个良好的环境。

三、完善建议

针对传统环境管理机制存在一系列问题，垂直管理的应用将从一定程度上缓减环境执法中所面临困境，但其作为环境保护领域中一项新的机制，该项机制的成功应用仍需解决一些问题，进一步完善。

（一）如何保障地方政府对区域内的环境质量负责。新《环保法》第六条第二款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”第二十六条规定“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。”一方面，国家通过法律的形式确立了政府的环境保护职责，另一方面，垂直管理之后，环境监测监察管理权被上收，地方监察监测力量将独立，将不再受制于地方政府的管理，这样是否会影响相关法律的实施与落实，因此如何协调监测监察机构与政府及相关部门之间的关系将显得尤为重要。

（二）如何重新定位执法机构的职权性质与法律地位。环境执法机构的执法权来自于县级以上环境主管部门的委托，但是，垂直管理之后，环境执法机构将仅仅对省级环保部门负责，脱离了地方环保部门的管理序列，其相关的执法活动也不在是地方部门的委托执法，因此，需要国家对环境执法机构的法律地位进行重新定位。

生态环境是一个相互联系、相互依存的有机整体，因此生态保护与建设也是一项复杂系统的工程，在新形势下，环境保护工作需要以环境质量的提高为核心，积极推动环境管理机制体制的改革，坚持垂直管理机制的实施，克服传统环境管理中存在的问题，加强环境行政执法与司法的衔接，推进环境公益诉讼，构建适应生态文明建设权威、统一的环境执法体制。

[参考文献]

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