试析《北京市生活垃圾管理条例》“责令停业整顿”性质

李闽凯

一、背景概述

《北京市生活垃圾管理条例》（以下简称《管理条例》）自2012年3月1日起施行至今已近五年。自《管理条例》施行以来，通过社会各方的共同努力，北京市生活垃圾管理得到了显著加强，城乡环境明显改善，生态安全得到维护，促进了首都经济社会可持续发展。但是，在取得上述可喜成绩的同时，也暴露出一些实践中亟待解决的问题。

二、现存问题

自党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以来，依法全面履行政府职能，依法惩处各类违法行为，加大关系人民群众切身利益的重点领域执法力度，成为行政执法部门开展工作的基本准则与首要任务。

由于生活垃圾不仅涉及到生态环境，更关系到广大人民群众的身心健康，成为执法领域的重中之重。根据《北京城管96310综合巡查系统》案件统计（见图）：2013年3月1日至今，全市城管执法部门查处“无资质单位和个人擅自收集、运输餐厨垃圾”类案件共计1249起，罚款722.7万元；与之相比，在查处的“餐饮服务单位未按规定收集、交运、处理餐厨垃圾”类的案件仅有83起，罚款94.59万元。由于上述两类违法行为类似刑法理论中的“对合”关系，因此处罚数据间的较大差距说明了“选择性”执法的存在。这种情况绝非仅存在于某个执法人员或某个基层执法队，而是一種当前全市城管执法部门的整体现状。究其原因，主要存在以下三个方面因素。

一是法律条文语意不清，性质不明。由于《管理条例》对“餐饮服务单位未按规定收集、交运、处理餐厨垃圾”的违法行为在法律责任部分规定了“责令停业整顿”条款，造成执法部门对该条款的性质产生较大分歧。

二是法律规定过于宽泛，执行中难以把握。虽然执法部门对“责令停业整顿”的性质存在分歧，但是在实践中，全市城管执法部门均将其作为“责令停产停业”一类的行政处罚来实施。由于《管理条例》中并未明确规定“责令停业整顿”的具体时限，由此又给执法部门在处罚裁量方面带来了新的难题。

三是程序制度缺乏配套，实践中难以操作。由于缺失如何实施并监督当事人“停业整顿”的行政程序和具体的配套制度，导致“停业整顿的标准是什么”？“怎么算是完成了停业整顿”？“停业整顿怎样提前解除”？“当事人不停业整顿怎么办”？以及“停业了但整顿不合格又如何处理”等实际操作问题均没有明确答案或依据。

三、性质分析

徒法不足以自行。建设法治政府、推进依法行政、维护法治精神、捍卫法律权威是行政执法部门的光荣使命。但是，只有先对法律规定的具体条款学深学透才能更好地贯彻落实，否则很有可能违背立法初衷，偏离执法方向，甚至损害广大人民群众的利益。就上文提出的问题，如何有效解决执法不公与执法难，当务之急是先要明确《管理条例》第43条中“责令停业整顿”的性质。

（一）“责令停业整顿”非行政处罚

众所周知，法律解释通常先从文义解释开始。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第8条规定了“责令停产停业”的处罚种类，而“责令停产停业”与“责令停业整顿”的语义又十分相近，因此普遍观点认为“责令停业整顿”应是“责令停产停业”的另一种表述方式，并且《管理条例》作为北京市的一部地方性法规，是有权对违法行为设定“责令停产停业”类行政处罚的，这也印证了上述观点的可能性。

在其他法规中将“责令停业整顿”作为行政处罚的也不无先例。比如，《公安部法制局关于责令停业整顿属于何种性质问题的批复》（公法〔2010〕484号）中就明确了《娱乐场所管理条例》“法律责任”一章中规定的“责令停业整顿”是行政处罚[1]。但是，将《管理条例》中“责令停业整顿”的规定作为行政处罚时，如果从逻辑解释的角度出发却又违背了“过罚相当”的原则。

通常，“法律责任”的条款是随着违法行为的情节以及社会危害程度的不同，而采用处罚力度逐步增加的方式设立。

比如，在《娱乐场所管理条例》第45条第1款的规定中，就采用了先给予罚款、情节严重的再“责令停业整顿”的递进顺序。又比如，在《娱乐场所管理条例》第46条的规定中，虽然直接规定了给予“责令停业整顿”这一较重的处罚种类，但是对于造成严重后果的还将面临“吊销许可证”这一更为严厉的法律制裁。

相比而言，《管理条例》第64条对违法行为的处罚规定却采用了先直接作出一个较重的行为罚，再根据情节以及社会危害程度的轻重，选择增加相对较轻的财产罚方式。此外，由于《北京市燃气管理条例》第44条与第49条中分别使用了“责令停产停业”和“责令停业整顿”的词语，两者的词义显然有所不同。鉴于施行相对较晚的《管理条例》中并没有使用“责令停产停业”一词，并且在处罚种类的设定上也没有根据违法行为情节以及社会危害程度的不同而采用递进方式。因此，《管理条例》中的“责令停业整顿”不能简单地理解为等同于“责令停产停业”的行政处罚。

（二）“责令停业整顿”非行政强制措施

除了将“责令停业整顿”视为一种行政处罚外，还有一种观点是将其视为一种行政强制措施，而且这种观点通过历史的解释方法也能得到相应的支持。

在《北京市人民代表大会法制委员会关于<北京市生活垃圾管理条例（草案修改稿）>修改意见的报告》中有“在草案修改稿第62条中增加了停业整顿、暂扣运输工具和对构成犯罪的，依法追究刑事责任” 的记载。由此可见，立法者有意赋予执法部门在查处对合违法行为时，针对不同的违法行为人而采取不同方式的行政强制措施权力。但是，假设“停业整顿”真是一种行政强制措施，那么又该将其归为哪一种类的行政强制措施，值得进一步探讨。

根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第10条规定，作为地方性法规的《北京市生活垃圾管理条例》仅能设立“扣押财务”和“查封场所、设施或者财物”这两类行政强制措施。显然，“停业整顿”绝不等同于“扣押财务”，那么就只能将其归为“查封场所、设施或者财物”这一类了。

笔者通过对《行政强制法》权威解读工具书查阅发现，上述可能性是成立的。相关的权威解读工具书认为：法律、法规中除使用“查封”外，还经常用“封存”一词。少数情况下也使用“封闭”、“关闭或者限制使用场所”、“禁止或者限制使用设备、设施”[2]。而“停业整顿”与“关闭或者限制使用场所”的目的比较相近，都是为了制止违法行为的发生及避免危害的扩大，因此也可将“停业整顿”视为采取临时性“关闭或者限制使用场所”的又一种表述方式，且认为“停业整顿”是一种行政强制措施的理由显然比将其作为行政处罚更为充分。不过，这里还有一个问题，即对于“责令停业整顿”这一词组中文语法的理解。

“责令”是一个使令动词，表示命令的意思，“停业”与“整顿”属于一种表示动作行为的动词。当把“责令停业整顿”作为一个动宾词组来看时，“责令”起支配作用，“停业整顿”则是被支配对象。也就是说，行政机关采取此类行政强制措施时还需要通过“责令”的方式，让当事人自我实施才可以，这与行政强制措施通常由行政机关自身主动实施的方式不符。因此，笔者认为，将《管理条例》中“责令停业整顿”作为一种行政强制措施的理解也存在不妥之处。

（三）“责令停业整顿”应属行政命令

上文，笔者通过文义解释、逻辑解释与历史解释的方法试论了“责令停业整顿”属于行政处罚或行政强制措施的可能性，但是均存在难以立足之处，因此不得不改用系统解释的方法，进一步探寻答案。

除《管理条例》对“餐饮服务单位未按规定收集、交运、处理餐厨垃圾”的行为有所规范外，在《北京市市容环境卫生条例》和《城市生活垃圾管理办法》中也有所体现，因此选用这两部规范性文件对比分析能够更好地进行系统解释。

在《北京市市容环境卫生条例》第64条中，对餐厨垃圾产生者未按要求设置餐厨垃圾收集、贮存设施或违反清运规定的，“责令改正，并处罚款”。而在《城市生活垃圾管理办法》第42条中，对违反《办法》第16条之规定，即对宾馆、饭店、餐馆以及机关、院校等单位未按规定收集、存放、交付餐厨垃圾的行为，“责令停止违法行为，限期改正，处以罚款”。虽然“责令停止违法行为，限期改正”与“责令改正”的表述方式不同，但是不难看出，两者的立意应当是一致的，并且法条中出现的位置均是在“罚款”之前。

因为《行政处罚法》第23条规定了行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，所以“责令改正”或者“责令限期改正”肯定不属于行政处罚的种类。那么，对于“责令改正”与行政处罚两者之间的关系就成为必须要搞清的新问题。其实，“责令改正是指有权实施行政处罚的行政主体，责令当事人改正违反行政管理秩序行为的行政行为是一种行政命令[3]。

反观《管理条例》第64条第1款中，对于违反《管理条例》第43条第2款 “餐饮服务单位未按规定收集、交运、处理餐厨垃圾”的行为，既未使用“责令改正，并处罚款”一词，也未采用“责令停止违法行为，限期改正，处以罚款”的表述方式，而是更改为“责令停业整顿，并可处罚款”。因此，将“责令停业整顿”视同为“责令停止违法行为，限期改正”或“责令改正”一样的行政命令极具可能性。

此外，从执法实践可得知，“餐饮服务单位未按规定收集、交运、处理餐厨垃圾”造成违法的主要原因一方面是该单位从事的生产经营活动产生了餐厨垃圾，另一方面則在于该单位未按规定单独收集餐厨垃圾或未将餐厨垃圾委托有资质的专业服务单位收集、运输和处理。而从整改条件考虑，餐饮服务单位通常需要经过查询调研、磋商谈判、签订合同以及采购安装等多个步骤和较长时间才能完成整顿，因此在彻底改正违法行为之前，行政机关有必要先责令其通过停止生产经营活动的方式来预防餐厨垃圾的继续产生，避免造成危害后果的不断扩大。换言之，对于行政机关来讲，在发现违法行为后通过行政命令的方式责令餐饮服务单位停止营业仅是手段，督促其尽快自觉履行整顿义务才是目的，并且只要餐饮服务单位及时改正违法行为完成整顿便可恢复营业。由此可见，上述理解也与行政命令的非处分性、限权性等特点完全相符。

综上所述，笔者认为，将《管理条例》第43条中“责令停业整顿”的性质判定为是一种行政命令，比认为是行政处罚或行政强制措施更具合理性和可操作性。

四、对策与建议

“责令停业整顿”作为行政命令，如果当事人不遵守，行政机关应当通过何种方式对其实施进一步制裁的问题，虽然目前法律法规就此尚未作出明确规定，但实践中当事人拒不执行行政命令的类似情况，在立法技术上已经有了新的突破，非常值得借鉴。比如，《中华人民共和国大气污染防治法》第123条中，对已被责令改正且拒不改正违法行为的当事人，制定了按日连续处罚的相关规定。

法乃治国之重，良法乃善治之前提。正如本文开篇所述，自2012年3月1日起施行《管理条例》以来，通过社会各方的共同努力，北京市生活垃圾管理得到了显著加强，城乡环境明显改善，生态安全得到维护，促进了首都经济社会可持续发展，可谓功在当代，利在千秋。但是不可否认，《管理条例》仍有进一步完善的必要性和可能性。在此，笔者建议，有关部门应尽快出台权威立法解释或法律适用意见，进一步明确“责令停业整顿”的性质问题，并及时完善程序性规定和配套实施方案。

参考文献

[1] 孙茂利.公安机关办理行政案件程序规定释义与实务指南[M].北京：中国人民公安大学出版社，2013.

[2] 全国人大常委会法制工作委员会行政法室.中华人民共和国行政强制法解读[M].北京：中国法制出版社，2011.

[3] 胡建淼.行政法学（第三版）[M].北京：法律出版社，2010.

（责任编辑：李静敏）