中小学教师编制管理的问题调查及路径探析

万文涛+柴蒙

摘 要 中小学教职工编制是我国事业编制的重要组成部分。在江西省义务教育均衡发展的调研过程中发现江西省教师编制主要存在整体性编制紧张、编制区域分布不均等问题，在对江西省义务教育均衡调研数据进行分析的基础上进行了有效路径的探析，提出了调整编制标准，重新定义城乡编制核定算法，确定了人数较少的村小教学点的班师比例为1∶1.5，实行一年一核编的动态管理，将每年的核编任务转移到教育局人事股等有效解决路径。

关键词 中小学教师编制管理 问题 路径

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020）将推进义务教育均衡发展提升到义务教育战略性任务的高度。要实现义务教育的均衡发展，就要加强农村教师队伍的建设，教师编制的管理是制约教师队伍是否可以健康发展的重要因素。本文建立在江西省教育厅组建的“优化义务教育资源配置促进义务教育均衡发展”调查组专题调研的基础上，通过分析11个设县区市的样本数据来呈现江西省在义务教育改革进程中教师编制方面存在的问题，并深入剖析问题的根源并在此基础上给予相关部门以有操作性的参考建议。

一、调查的设计与实施

江西省别称“赣鄱大地”，位于中国中南部，总人口4522.2万，地形复杂多样，主要以湖区、山地为主且人口众多。在全国城镇化快速发展的洪流中，江西的教育格局受到了很大程度上的冲击。2015年5月至7月，省教育厅组建了“优化义务教育资源配置促进义务教育均衡发展”调查组，围绕着城区（县城）“大班额”和农村学校“小微化”两个核心问题开展了专题调研。调查组向江西省11个设区市发放了统计调查表，汇集了相关的基础数据；抽取了赣州、景德镇、上饶、吉安、萍乡等五个地市的六个县（区）作为样本，对样本县（区）进行了实地调查。在实际调查过程中除了选取有代表性的村小、完小、中心小学及教学点进行实地走访，还召集本地教育局、编办、财政局等相关部门负责人召开研讨会议，听取汇报。

综合各种途径收集到的数据，通过分析比较，课题组发现以下几类有代表性的问题。首先随着城镇化的快速发展，大量乡村人口和学龄儿童向城镇转移，既给城区（县城）学校带来了“大班额”问题，也给农村学校尤其是村小、教学点带来了“小微化”问题。这一问题加剧了有限的义务教育资源在城乡分配上的矛盾。其次是村小、教学点的“小微化”，使江西省内的农村义务教育学校在资源配置上暴露出“超编”与“代课”现象并存的新问题。农村义务教育学校超编聘用的教师分两类：一是挤占城区（县城）学校教师编制在农村学校任教的在编教师；二是农村学校就地聘用的编外代课（或退休）教师。

二、中小学教师编制管理中折射出的问题

伴随着社会经济的进一步发展，及教育系统自身的不断完善和创新，现有的中小学教师编制管理中存在的问题越来越突出，在当前江西地区中小学教师编制管理中所折射的问题主要归为以下3类。

1.城市本位的教师编制标准引发公平缺失

现有教师编制标准是2001年国家教师编制改革中的产物，这场改革被称作是一场重效率、轻公平的改革。从现有调研数据来看，这一城市本位的教师编制标准已经显现出它的不公平。从在编教师的数量来看，江西地区城市现有在编教师总数为133799人，下辖县镇在编教师总数为113624人，县镇下辖农村地区共有在编教师56105人。按照《江西省人民政府办公厅转发省编办等部门关于江西省中小学教职工编制核定与管理意见的通知》（赣府厅[2002]46号）所给出的生师标准核算比较发现，尽管城镇化迅速发展，城市教师整体上并不存在超编现象，城市教师编制数量游刃有余，而县镇和农村出现大幅超编现象，其中城镇超编率为21.08%，农村地区的超编率竟然高达56.3%。另一方面，从代课教师的角度分析会发现，江西省全省共聘请代课教师18742人，其中小学（小学主要为县镇、村小及教学点）代课教师数量为16129人，占代课教师总人数的86.06%，初中代课教师为2613人，占代课教师总人数的13.94%。并且就地区来看，农村地区的代课教师数量占到了全省代课教师人数的47%。

2.农村地区教师大量超编且挤占城市编制

在整体教师编制紧缺的背景下，区域间教师的缺编情况出现了分布不均的局面。相较于城镇，地形较为复杂、教学点较多的地区的缺编现象更为严重。按照江西省现行中小学教师编制标准的核定标准，当前城市地区应划拨的中小学教师编制数为113725个，下辖县镇为137579个，农村地区为87694个。现在实际在编教师数量与应有编制数比较发现，城市中教师的给定编制数远远高于现有在编教师的数量，然而城市学校为满足日常教学需要聘请了代课教师4997人，可见城市中教师编制并非是满足现有需要后划拨给乡镇和农村，而是为缓解县镇和农村的教学需要从城市划拨了部分编制来满足其教学需要。农村按现有编制标准核定的编制数为56105个，相较于现有在编教师的数量出现了31589人的差额，超编率为56%。然而，尽管农村地区的超编量如此之高，但是调研过程中发现农村教师的教学任务并不轻松，农村教师教学任务繁重，一名教师带多个年级、多门课程的现象十分普遍。

3.地区范围内整体性编制紧张

在2014年数据基础的分析上，编制管理存在的问题主要表现为全省范围内出现了大幅的超编现象。尽管省内学校布局不断优化及调整，不少地区采取撤点并校的措施，但是一方面由于地形原因村与村之间距离过长，不利于学生的上学安全，另一方面受传统习惯的影响，撤点并校这一措施并未有多大成效。总体数据分析来看，江西省县城、乡镇中心小学和初中及村小、教学点截止至2014年12月31日，实有在编教师339025人，而按照赣府厅[2002]46号文件的编制标准应有在编教师人数为303528人，超过计划编制数为35368，超编率为11.68%。其中江西省下属11个地市均出现了不同情况的超编现象，其中以九江、上饶、抚州最具有代表性，分别超编7742、7010、6635人。除此之外，不同学段均出现超编现象，小学学段全省范围内共有教师222967人，按照编制标准应有204956人，超量编制数为18011个。初中学段现有在编教师116058人，按照编制标准给定的编制数为985272个，超量编制数为17468个。除去义务教育各学段的整体超标，从城市、乡镇、农村的角度来看，乡镇和农村均存在着大量超编的情况，全省乡镇现有在编教师137579名，按照现有标准对比后发现超量编制數为23955个。全省农村现有在编教师87694名，与现有标准对比后发现超量编制数为31589个。这一多层次、多学段的超编现象令人担忧。

三、困境中编制管理问题出现的根源

教师编制管理机制是否科学合理应从多方面来进行判断。找出问题的根源，了解问题的症结所在显得至关重要。经深入系统分析，产生如上问题的表征的根源主要有如下几个方面。

1.中小学教师编制标准及管理体制“先天不足”

国办发[2001]74号文件的出台在当时的历史背景条件下发挥了精简多余、提高效率的积极性作用，但却是以城市为导向的思想来制定的该标准，将原有的城乡编制标准替换为城乡倒挂的教师编制标准[1]。新的规定将原有的“班师比”替换为“师生比”并将城乡细化为城市和县镇，就这一师生比标准来看，城市、县镇、农村的比例逐级增加，体现了城乡二元结构下的城市本位的取向，城乡倒挂[2]。然而实际上农村地区学生分散，成班率低，按照单一的生师比的计算方式难以满足农村地区及偏远湖区义务教育的基本需求，同时也不符合我国当前所提倡的教育可持续发展的政策要求。

我国现行中小学教师编制管理体制是一种人权、财权、事权相互分离的三权制衡体制[3]。教师编制管理体制划定了学校、财政局、编制管理办公室的管理范围、职责、权限和利益。这一体制的最初确定过程中，将用人单位（学校）、财政单位及聘人单位三者分离开来，尽管一定程度上防止了滥用编制的问题但是却出现了其他问题。学校用人却并无聘人的权力，然而学生人数增加、教学科目设置的变化等等因素都直接加大了教师的缺口，然而财政部门和编办对这一变化并不敏感，这样的制度严重制约着义务教育的发展。除此之外，在编制这一“铁饭碗”的保护下，在编不在岗的情况屡见不鲜，然而实际教学中需要教师的补充，而在编办编制数量的控制上来看已无编可补。

2.现行教职工编制标准缺乏普遍适用性，未能制定农村地区的教师编制核定的操作细节

自2001年教师编制标准由原有的班额比改为师生比后，教育部发布教人[2002]8号文，按照国办发[2001]74号文来进行了重新的班额比的核定，然而对于农村地区的核定结果为各地斟定。

江西地区多山地湖泊，农村学校众多。全省学校分布的情况为城区学校（包括初中、小学及九年一贯制学校）有2136所，乡镇学校（包括初中、小学及九年一贯制学校）有3646所，村小及教学点数量为13803个，村小及教学点的数量是城区和乡镇学校总数的两倍多。在农村的13803所学校中，在校生10人以下的学校数为2397所，占农村学校总数的17.37%。在校生数10-20人的学校数为1735所，占农村学校总数的12.57%。在校生20-50人的学校数2513所，占农村学校总数的18.21%。这些学校汇总起来占到了总数的近一半。按照现有标准计算，在校生人数在20人以下的学校无法正常开课。为解决这一问题，学生人数很少的村小占用了部分城镇教师编制，区域性的缺编现象日渐凸显。农村地区的大量缺编衍生了大量农村代课教师的出现。未根据本省的实际情况制定出农村教师编制的详细实施办法，而是统一按照师生比的方式进行计算，是农村地区大量超编的根本原因。

3.城镇化推动下，大量“空心校”占用教师编制并增加了城镇教师编制缺口

持续多年的学校布局结构调整，大量农村中小学和教学点被撤并，形成了大规模的中心校和寄宿制学校等[4]。使得农村学校生源锐减，产生了大量的“空心校”，甚至一个班级学生仅有两三个，然而为了保证课程的正常开展需配备至少1名教师，且一名教师需要同时带多门甚至多年级的课程，农村教师大量超编但仍然教学任务繁重。大量学生涌入城镇学校，城镇学校面临着很大的就学压力，原有学校规模已经不能满足当前的需要，城市学校对教师、教室及教学设备的需要均有所增加。城镇和农村的教学需要村小及教学点的撤并、大规模中心校和寄宿制学校的建立是整体性缺编的原因之一。

4.财政压力过大

江西省作为一个经济欠发达地区，农业人口多，占地面积大，大量的农村义务教育经费落在了乡、村基层，与其具有的财政能力不相适宜。同时受地方政府支出重物轻师这一偏好的，编内教师的工资为财政性支出，编内教师的增加意味着财政支出中用于教师的支出要增加，在所有的编制中，教师编制占到编制总数的半数以上，因而限于地区的经济发展水平，迫于财政压力部分地区为了缓解当前财政压力，削减财政负担会将从严从紧控制教师编制作为缓解压力的一种常用手段[5]。如延长教师编制的核定周期，甚至部分地区出现了缺而不补的现象。限于教师编制管理体制的不健全，监管和检查力度不够规范。长期未按照要求整体上来进行定期的核定，进行动态的监控。教师编制的核定出现了滞后性、周期性长等特点，这也成为了教师整体上缺编的根本原因之一。

四、问题解决的可行性建议

1.以公平为导向调整教职工编制标准方案，建立“多轨制”教职工编制标准，明确农村地区教师编制核定方式及操作细节

鉴于农村现有大量小微学校、“空心校”的現状，农村和城镇截然不同的情况应使用不同的定编方法。城镇根据现有学生数及学校数来综合考虑，初中学校以国家规定的城市1∶13.5，县镇1∶16的编制标准为主要参照，同时结合学科设置及学校情况来综合进行核算。小学以国家划定的城市1∶19，县镇1∶21的标准为主要参照，并结合具体情况进行核算。农村地区的教师编制的核定方法各省及所辖各设区市应切合农村地区的实际情况来制定。一、二年级在读学生数均在10人（含）以下的微型教学点，建议开展复式教学，全校配备1名教师；一个年级的学生数在11-20人之间，而另一个年级的学生数在10人（含）以下的小型教学点，建议分年级教学，全校共配备2名教师；至少有二个班级的学生数在11（含）人以上的村小、教学点，建议按照1：1.5的班师比配备教师。在校生数较多的学校，建议按照1：18.4这样一个城乡统一的师生比标准配备教师[6]。除此之外，积极执行2014年中央编办发布的《中央编办教育部财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》（中央编办发[2014]72号），将政策切实落实到行动中去，促进城乡中小学教育资源均衡配置。

2.改革现行编制管理体制，实行动态的编制管理体制

实行动态的编制管理体制，每年核定一次编制，根据学生数量的变化结合师生比例及班额比确定基本编制数，再根据附加编比例进行地区内调整。积极贯彻落实《乡村教师支持计划》，编制标准要落实到位，严禁在有合格教师来源的情况下有编不补、长期使用临时聘任人员，严禁任何部门和单位以任何理由、任何形式占用和变相占用乡村中小学教师职工编制。

改革现行编制管理体制，本着“以教育发展需求为导向”的原则，编制管理权由市下放到区县，真正贯彻落实义务教育“以县为主”的管理体制。由县级政府及其教育行政部门控制本地区的教职工编制总量，省级层面只负责制定政策，编制基本标准，进行监督检查。由县级教育局人事股来计算核定县域内教师编制数量，核算后将总量报给编制管理办公室来进行审定，这样做不仅可以提升教育行政部门的主导地位，还可以缓解编制管理办公室的核编压力，且更具科学性。

3.借鉴“双轨制”的成功经验，采用基本编制加附加编制的方法，增加编制管理弹性

在已有编制标准调查、研究的基础上根据本地区的实际情况，确定科学合理的农村中小学教师编制标准并采取基本编制加附加编制的方法是十分有必要的[7]。以学校为单位，在基本编制之外，给予一定比例的附加编制（或机动编制）。对村小、教学点等有特殊需求的学校，可以酌情增加额外编制，以便学校应对教师因特殊原因不能在岗任教的问题，从而提高教育教学管理工作的弹性和灵活性。附加编制比例的确定及分配使用需要进行详细规定，在正确评估的情况下适当确定附加编制的比例，根据测算及参照山东省标准，江西省附加编制比例可以控制在5%。比例过低，并不足以缓解当前的缺编状况，治标不治本，而比例过高易造成编制的浪费，增加滋生腐败的可能性。除此之外，还要明确附加编制的使用权限，为保证附加编制真正起到调节、缓解的作用，附加编制的使用权应下放到县级教育行政部门，统一调剂、灵活使用。

4.提高各级地方财政对教育的倾斜幅度，确保教育经费的投入符合地方经济发展的要求

教育事业费、基建经费及生均经费的投入关系着教育公平和社会公正，各级地方政府要增加财政上对教育的支持力度。我国在2012年对教育经费的投入首次达到4%，达到了世界衡量教育水平的基础线。2013年，江西省教育经费投入总数为6307866万元，相较于上年有所增长，然而教育经费投入和生均经费的投入尚不能满足需要，面对这一问题，义务教育阶段当前实行“以县为主”的投入模式，江西省应该建立起有自身特色的教育财政转移支付模式，将中央划拨的教育经费直接下发到县。对于经济欠发达地区中央财政实施专项转移支付，缩短不同地区在教育上的差距，求得城乡间教育资源配置公平，最终实现教育公平。同时采取“开源”措施，拓宽农村义务教育经费的筹措渠道，支持社会组织、公民个人捐赠教育同时建立义务教育经费保障机制，提高教育经费利用效率。在确保教育经费投入满足现有教育需要的前提下保证教师编制管理工作的顺利开展。

参考文献

[1] 王国明.我国农村教师编制问题的表现、成因与政策建议[J].教育文化论坛，2012（4）.

[2] 韩小雨，庞丽娟，谢云丽.中小学教师编制标准和编制管理制度研究——基于全国及部分省区现行相关政策的分析[J].教育发展研究，2010（8）.

[3] 范先佐，曾新，郭清扬.义务教育均衡发展与农村中小学教师队伍建设[J].教育与经济，2013（6）.

[4] 郝保偉、鱼霞.从现状中透视中小学教职工编制管理的问题与政策走向[J].教师教育研究，2013（6）.

[5] 聂剑，孙锦明，邱东升.义务教育学校人事制度改革：来自基层个案的调研分析——以江西省G市为例[J].中小学学校管理，2013（11）.

[6] 李宜江.农村教师编制动态管理有效路径探析[J].中国教育学刊，2013（6）.

[7] 柳丽娜，朱家存.中小学教师编制城乡统筹研究[J].教育与经济，2009（4）.

[作者：万文涛（1963-），男，江西星子人，江西师范大学教育管理学院教授，副院长；柴蒙（1991-），女，河北保定人，江西师范大学教育管理学院在读硕士研究生。]

【责任编辑 刘永庆】