“三社联动”主体及角色再定位：基于社区治理实务视角

石兵营 谭 琪

“三社联动”主体及角色再定位：基于社区治理实务视角

石兵营 谭 琪

“三社联动”概念中所指主体应为哪些？角色如何定位？准确认知分外重要。但在理论与实务界缺乏统一意见，观点多元。基于深圳、保定社区治理改革实践对上述问题再认知：“三社”直接主体——社区主体是两委一站、社会组织主体是社会工作机构及相关社会组织、社工主体是专业社工及社区工作者；“三社”相关主体——基层政府、社区居民骨干等。两类主体角色再定位：基层政府为规划者；两委一站为自治领导；社会组织策划服务项目；社工提供服务。

三社联动 多元观点 联动主体 角色

石兵营，华北电力大学人文学院副教授；谭 琪，政治学博士，华北电力大学人文学院讲师、硕导，日本爱知大学大学院国际中国学博士生（河北保定 071002）。

一、问题提出

党的十八届三中全会提出国家治理现代化思路以来，地方政府纷纷开始探索治理创新新模式，其中基层社区治理领域最为活跃。在此大背景之下，以“三社联动”为中心的社区治理创新，逐渐成为学界与实务界关注的核心议题。梳理学术界与官方的资料可以发现，虽然“三社联动”的概念在学术成果、政府文件等地方频繁出现，但一些关键性问题却缺乏准确一致的认知。有许多专家也敏锐观察到了这一点。如我国社会工作著名学者、社会工作实务专家王思斌教授（2015）曾经发文谈到：“由于各地对三社联动内容的理解不同，工作各有重点，所以怎样联、怎样动也各有自己的看法。”复旦大学社会工作学系教授、博士生导师顾东辉（2016）也曾谈到“三社联动还没有公认的概念内涵和实操细则”、“在实践探索中，对于三社联动也无一致看法”、“无论是不同时期的不同学者，还是相近时段的多位人士或同一人士，对于三社联动有各自领悟与解构”。总结现在学界与实务界争议的三社联动理论方面的核心问题，重点集中在两个方面：三社联动准确的主体范围；三社联动中的主体角色功能定位。我们认为要有效发挥“三社联动”之于基层治理创新的重要意义，就有必要厘清三社联动相关的两个核心问题，在理念上进行再认识、再建构。

同时我们应当看到，现阶段围绕这些核心问题学术界与实务界都有着不同的声音，大家站在各自立场与角度仁者见仁智者见智，问题症结在于缺乏统一标准来统一认知。所以探讨这些核心问题之前，首先要明确本文探讨这些问题的立场视角。“实践是验证真理的唯一标准”，任何观点的探讨，都是为实践服务的。而被实践证明可行的观点与理论，也必然是值得肯定与推广的。由此，我们选择实践中影响较为重大、得到政府广泛认可的几个三社联动的社区治理实践案例作为我们的理论依据①本文中的社区治理实务案例重点选取的是深圳市花果山社区治理改革案例、保定市秀兰美地社区治理改革案例。两个社区模式的基本思路，都是由基层政府主导，提供政策及其财政资源，运用政府购买的方式引入专业社会工作机构进驻社区，聘用专业社工服务社区。在恰当处理与两委关系的基础上，运用专业技能全面接管社区治理工作。该模式的治理效果，得到了官方、学界、媒体的广泛认可。花果山社区获得民政部的充分肯定，也成为深圳市第一批“社区建设示范点”单位。，从实证、实务案例的视角，来探讨这两个问题。

二、“三社联动”主体的再界定

三社联动概念最早由叶南客和陈金城在2010年的文章中所提出。他们强调“基层社区的治理活动需要社区建设、社会组织培育和社会工作现代化体制建立的三社联动的配合。从而形成三社资源共享的优势以及政府与社会互补的新局面。基层政府有责任、有义务推进三社联动发展，以实现社会矛盾和冲突在基层社区得到解决的目标（叶南客、陈金城，2010）”。其概念的核心在强调三项工作——社区建设、社会组织培育、社会工作现代化体制建立。概念中“联动”的基本含义是三项工作的联合开展。“三社联动”的官方性质表述是从2010年以后才开始出现，实务界一般认可《民政部、财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》的表述：“必须健全社会组织和社会工作专业人才和社区联动服务机制，建立以社会工作专业人才为支撑、社区为平台、社会组织为载体的新型社区服务管理机制（转引自郭伟和，2015）。”该意见出台以后，在许多场景下实务人员以该表达作为官方对三社联动的定义。该定义中强调的是社区平台、社会组织载体、社会工作人才三要素。从学术界与官方起始的概念表述中就能发现，两者一开始就存在明显的区别。梳理当下学术界与实务界对三社联动的概念内涵表述，可以概括为三种类型表述：

第一种为“主体—互动”说。该观点认为，三社联动中的“三社”应当为具有主体资格的组织或群体或个人，如果缺少主体的资格就很难进行具有主观能动性的联合互动。在此概念框架下，把三社联动的主体进行了一一对应。社区主体对应的是在社区中“搭建平台”进行社区治理的社区居委会，社会组织主体对应的是市场主体与政府主体之外的各类非营利组织，社会工作主体对应的是社会工作者群体或社会工作机构。持有这种观点的王思斌教授（2015）将三社联动定义为“社区居民委员会、社会组织和社会工作机构围绕社区建设、社区治理、社区服务协商、合作与协同的联合活动。这是三个相对独立的行为主体，也是社区建设、社区治理、社区服务的重要力量。”这种学说强调了三社联动主体的主观能动性，在实务中也更加便于地方政府按照，三社不同主体的不同角色，来探索在社区治理中的互动模式经验。但是，该概念同样受到许多学界与实务界人事的质疑，一是认为社区居委会不能够完整代替整个社区的角色来与其他两个主体互动，主体范围太过狭小；二是认为三社中的社区并非单维度主体概念，而是作为一个社区共同体主体存在，徐选国（2016）曾经谈到“三社联动中的社区，应当是通过多元化资源的整合与运用，在政社分工与合作机制下，实现多元主体推动社区建设的合力，以推动社区建设从社区碎片化向社区整合，从地域共同体向生活、精神、情感共同体的转变。”

第二种为“系统—行为”说。该观点认为，三社联动中的核心不应关注对应的静态单维度主体的互动，而应关注动态层面。三社联动是为了增能——强化由多元主体构成的系统的作用与功能。三社联动就是进行系统建设，利用不同系统的功能增进，系统之间联合互动，促进社区治理绩效的提升。这些系统的建设行为包括三方面：社区系统建设、社会组织系统培育和社会工作现代化体制系统建立。该观点典型代表人物为叶南客和陈金城。系统行为说把握住其中动态层面的要素，但是“系统”的概念显得有些抽象，“行为”的操作显得有些模糊，在实践领域使得基层单位较难予以落地实行。

第三种为“项目议题”说。该观点在主体说的基础上加入了“实务系统要素”来解释三社联动概念。其认为三社联动中的社会组织代表着社区治理的多元主体：既有传统的居委会、工作站等传统机构，也有社会工作机构及其他非营利机构。而社区、社工代表着实务系统中的要素，社区是指社区具体议题——每一项社区遇到的具体治理中的问题，其为主体服务的对象；社工是指社会工作的专业方法，实质为主体进行社会治理的具体方法。三社联动，就是多元主体围绕社区中的具体议题，运用社会工作专业方法进行社区治理的活动过程。该观点的代表人物为顾东辉（2016），其对三社联动的定义为“针对社区议题，由传统机构、社会工作机构和其他社会机构，并依托社会工作方法，实现社区发展任务，基于社会理性而协作的行动。其根本目标在于通过有规划的集体行动，协同处理解决社区问题、满足社区需要和促进成员幸福，并协助社区成员在参与过程中悟升自助互助和自我决定的精神，加强社区参与和影响决策的意识及能力，从而使社会更公平正义与民主和谐。”“项目议题”说有效地连接了主体说与系统行为说的相关观点，也较清晰地解释了一些功能与元素。但是按照其概念要求，不同社区议题由不同主体协商，依据不同方式完成。该协商的成本较为巨大，操作过程中各种矛盾与冲突很难协调，故此难以真正操作施行。

学界中三类概念是并存的，都有着各自的逻辑思路，也都具有较强的说服力。但是现实中的实务操作，不可能在这种混乱的概念语境下，进行各说各话、各自理解的框架中进行三社联动。三社联动建设的紧迫性，使得我们迫切需要一个大多数人能够认可、而且又便于操作的概念框架来开展工作。本文认为，要达成一致的概念内涵，至少应当考量两方面条件，现实中能够最大程度符合这两个条件的概念应当被广泛认可并推广。条件一，三社联动概念应当符合当下社区治理社会领域的规律，同样也要适应中国场域，应当具有本土化的概念特征。只有社会领域通行规律的考量，缺乏中国场域认知的概念，很难被接受也很难落地操作；条件二，三社联动概念拟定，需要具备实务的可操作性。这个概念所包含的要素，应当在实务中易于被基层政府及各部门、社会组织所理解认知，概念中的要素便于基层政府在工作中形成抓手，进行落地并全面开展。

基于以上两个条件的考量，结合对深圳花果山社区与保定美地社区的三社联动社区治理经验的考察，我们认为三社联动的“主体”说，更加便于在实务工作中推广，但是需要进一步拓展概念主体范围。从第一个条件上看，概念要符合中国场域，在中国国情语境下进行定义认知。我国现实的国情是国家社会关系中，国家处于主导地位，社会力量处初始阶段相对较弱。有鉴于此，社区治理过程中，我们需要国家党政领导与规划，并提供相应治理所需要基本资源，社会主体在该前提下开展治理活动。在这种国家主导的社区治理过程中，三社联动应当充分体现出党政要素的重要性。缺少党政要素的三社联动概念，是缺少中国场域特征的。而主体说中，与社区对应的主体——地方党政领导的准代表——居委会，作为社区代表性的要素，一定程度上反映出了该特点。从第二个条件上看，三社联动在实务工作中要明确可以开展具体工作的抓手，也就是三社各自的发力点。系统——行为说、项目议题说两个概念中，要么缺少明确可发力的对象，要么操作成本过高。三社联动地方实务工作的开展，需要明确可以动员的对象，来实现最后社区治理的目标。由此，“主体”说在实务方面更加能够便于操作，也更值得全面推行。

依据实务领域经验中的经验，花果山社区与美地社区施行的三社联动社区治理成功案例也证明，按照“主体说”的方向进行三社联动的运作是现实可行的。两地的三社联动进程就是在地方党政力量的领导与规划之下，选择社区主体、社会组织主体、社工主体三大主体，集体律动来作为社区治理的发力点，进而全面开展起来。两个社区的治理工作获得了民政部门的大力认可。与此同时，依据我们调研的发现，学界三社联动“主体说”的概念，在主体范围上需要进一步进行完善扩充：

第一，对于社区主体而言，其应当包括三个主体——社区居委会、社区服务工作站、社区党委。三社联动中的社区不仅指的是地域和行政区划意义上的社区，更是指管辖这一地域空间的代表国家元治理代表的主体——社区居委会、社区服务工作站、社区党委。特别是社区党委主体，她是我国政治力量在基层社区的代表，其在社区治理过程中作用十分巨大，在现有“三社联动”内涵中是容易被忽视的方面。地方党政力量对社区治理的领导与规划，也正是通过这三个小的社区治理的主体体现出来。也只有认识到中国基层治理国情的特殊性，认识到“社区”的主体性特征，我们才能将社区、社会组织和社会工作者纳入同一个维度加以分析，明晰三社联动内涵。

第二，对于社会组织主体而言，应当包括社区内外的法人社会组织。其实三社联动中有关社会组织的本质属性，在不同类型的概念中已基本达成共识——强调社会组织主体的载体作用。但是，“主体说”一个缺憾在于：它仅仅强调的是法定意义上的社会组织，即具有合法性资质的法人社会组织，强调社会工作者以这些组织为载体，为社区提供各类服务。这种观点忽视了社会组织的多元性问题，除了法定意义上的三类社会组织（社会团体组织、基金会组织、民办非企业单位组织），社区层面的各类社区自社会组织也应纳入“三社联动”的社会组织范畴。即通过发挥具有法人资质的社会组织在社区内的枢纽和孵化功能，不断促成社区内各类人群的自组织化，形成一个个维权法律类、环境保护类、慈善公益类、爱好兴趣类等社区社会组织，通过它们将分散于社区的个体进行再组织，为参与社区建设贡献组织化力量。花果山社区与美地社区的实践表明，仅仅通过现有的法人社会组织来调动社区居民参与社区建设，既不现实又成效甚微。因此，通过社区组织化逻辑，不断培育社区社会组织，通过一些形式多样、内容丰富的活动，将社区内具有相同兴趣爱好、相似行动偏好的居民组织和凝聚起来，共同参与社区公共事务和社区建设，体现了出社会结构从单位制时代“国家—单位—个人”，到单位制解体后“国家—社区（缺失状态）—个人”，再到当前社会治理背景下的“国家—社会组织（包括社区社会组织）—个人”的转变逻辑。体现出社会组织在国家与个体之间扮演着重要桥梁和媒介功能，是国家与个人关系的调适器和缓冲剂。因此，从单一狭隘的社会组织范畴，向更广泛的社区社会组织范畴的转变，是“三社联动”内涵的重要构成。

第三，对于社会工作者主体而言，应当包括社会工作机构中、高校培养的专业社会工作者和具有社工资质的社区工作人员。“以人为本、助人自助”是社会工作的最高宗旨，强调通过一系列专业价值、专业方法和技术为有需要的个人、家庭、社区提供相关的服务。但是，纵观全国社会工作发展的情况，现有社会工作人才在践行“助人自助”理念、参与和谐社会建设方面的成效尚不明显。其中根本原因，很大程度上在于现有的社会工作实践过于强调（西方意义上的）社会工作的专业性，进而导致社会工作人才队伍存在“水土不服”的现象，他们在开展服务时，不能“对症下药”。无论是推行岗位购买的实践模式，还是推行项目化购买模式，从根本上讲，社工都需要“接地气”。而现有的社会工作人才队伍主要由两大队伍构成：一是以高校专业毕业生、社会工作机构聘用构成的专业社会工作者；二是在全国社会工作职业资格考试推动下产生的一批社区工作者。当前的社会工作实践表明，这两支队伍在现有的社区服务和社区建设中存在“疏离化”现象，即两支队伍并未在服务社区群体、促进社区建设方面得以整合、互动与合作。在实务过程中，花果山社区在社区治理创新时较好地解决该问题，其通过制度上的创新实现了专业社会工作者——阳光家庭综合服务中心专业社工（政府购买、社会工作机构聘用）与社区工作者——花果山社区工作站综合协管员转型而来的人员，相互结合、优势互补，产生了“专业性与本土性”相结合的效应。在这样的实践中，一方面，专业社工通过理念、方法等元素影响着社区工作者，积极改善了原有社区工作者的服务心态和行动实践；另一方面，原有社区工作者则依托其熟悉社区情况、具有丰富社区工作经验的优势，带领专业社工进社区、上门入户了解社区需求等，形成了一种“互为师生”的关系格局。唯有通过专业力量与本土力量的整合，社会工作才能有效发挥其整合功能。因此，“三社联动”中的社会工作人才队伍，不仅应该包括专业社工，与此同等重要的是，如何有效整合现有存量中的具有社工资质的社区工作人员人才，并在提升其能力素质的基础上，实现社会工作人才队伍的壮大，以实现社会工作在社区治理中的重要抓手作用。

综合以上的观点，本文在王思斌定义的基础上，主张结合实务工作经验，进一步拓展三社联动的具体内涵。本文中的三社联动是指，社区治理主体（一站两委）、社会组织主体（社区内外法人和非法人社会组织）和社会工作者群体（专业社工与具备社工资质人员）围绕社区建设、社区治理、社区服务，实践各自职能，进行协商、合作与协同，以谋求共同发展的联合活动。就三社联动的目标而言，我们认为顾东辉的认知较为准确，其目标有三：短期目标在于通过集体行动解决社区治理中的问题，满足社区居民需要，促进民众的幸福感；中期目标在于通过三社主体的合作治理，有计划集体行动，合力解决社区问题、满足社区需要和促进成员幸福感的提升；长期目标在于在与协助社区成员，在参与社区治理过程中，悟升自助互助和自我决定的精神，加强社区参与和影响决策的意识及能力，最终促使社会更公平正义与民主和谐。

三、“三社联动”中主体角色的再定位

详细厘清了三社联动的概念，紧接着第二个问题在于三社联动中的主体角色功能如何定位？基于定义，我们明确了三社联动内部的三大主体。但与此同时我们也应注意到，一方面，社区治理遇见瓶颈——三社联动是应对社区治理的有效手段却面临诸多挑战；另外一方面，中国基层治理的国情决定三社联动不可能自动、自发完成在社区治理中的嵌入动作，一定需要强有力的外在化机制，推动“三社”进行有效联动。而现实中推动外化机制构建的主体，只能是现阶段我国社区的“管理者”——地方基层政府及对口社区管理部门。当下无论是社区治理改革的规划，还是相关资源的获取，或是各类社区治理相关政策的制定，都需要管理部门的推动。花果山社区与美地社区的实务成功经验中，也体现出了这一点。两个社区治理的改革进程，几乎都是在基层政府及民政部门的有力推动之下才得以开始、发展、运行并取得良好效果。此外社区治理中的三社联动，服务对象为居民，治理绩效的提升离不开居民的参与协同。而其中居民骨干作用特殊，一方面，他们属于居民群体、是居民中的代表，另一方面，其在现实中充任了与三社主体互动的枢纽。因此，居民骨干的角色也是应当被重点探讨与梳理的，在三社联动过程中也应当有角色的准确定位。综上，我们探讨三社联动进行社区治理的主体角色定位包括两个层面，一个层面是三社之外而又与三社紧密联系的主体——外化机制的推动者“地方政府及对口管理部门”、社区治理协同对象“社区居民骨干”，一个层面是三社内部三大主体——社区主体、社会组织主体、社会工作者主体。

（一）地方政府：规划者、资源提供者与监督者

中国国情决定我们不可能像西方社会一样，由社会自动自发地实现社会力量崛起，完成基层社区治理的过程。中国场域中，解决现实社会问题的推动路径往往是由基层政府发起，社区治理改革同样如此。其中，基层地方政府及社区的归口管理部门动力性最为强大，一方面是因为基层政府治理中最大的挑战，就来源于基层社区单元所遇到的各种治理困境，而困境的解决需要社区治理模式的创新。另一方面，从构建自生施政“亮点”层面看，获得上级肯定的政绩角度，也是社区治理创新的原动力。由此三社联动的发动者的角色自然而然的落在了基层政府身上。作为三社联动的发动者，其具体的功能体现在如下几个方面：

第一，顶层思路的设计功能。依靠“三社联动”进行社区基层治理创新，该过程如何推动与具体操作都需要基层政府部门的智慧。故此，其角色功能定位中首先是确定顶层的宏观思路。只有在思路清晰的前提下，才能具体开展工作。依据现有理论与实务界的探讨，我们认为基层政府推动社区治理创新，基本的宏观思路设计可以应定位为——党政主导、专业承接、项目运作、整体联动。具体而言：由地方党政部门牵头推动社区治理改革，运用政府购买社会组织服务的方式，由专业社会组织承接社区服务项目，运用项目合同的方式明确服务内容与相关权利责任，最后在社区党委监督、社区/居委统筹之下，由社会工作者施行社区的行政基础服务与公共社区服务，提升社区治理绩效，最终实现三社整体联动。

第二，社区基层治理资源的整合功能。政府部门整合的资源包括以下几个类别：一类为财政资源，由政府部门财政直接提供项目经费资源，运用政府购买的方式，促成社会组织进入社区提供社区服务。一类为物力资源，由政府部门为社会组织在社区开展社会工作服务活动提供相关的场地、设备等物力资源；一类为政策资源。一方面政府部门通过明确社区治理改革的政策，为社会组织进入社区，运用社会工作提供各类服务扫清制度政策障碍，另外一方面，运用政策资源，积极协调、引导各类主体（市场主体、公益组织、志愿者组织等）资源进入社区，为社区治理提供财政资源、人力资源支撑。

第三，构建三社联动沟通机制的功能。三社联动一方面，从内部看要求三大主体的各方在社区治理中要有序参与，在充分互动的基础上，各方实现共识、协同努力并充分发挥各方优势，最终在联动目标、联动程序、联动行动上寻求一致；另一方面，三社联动进行社区治理还需要三社主体与外部的各个政府部门充分沟通、交流信息，在目标形成程序上寻求一致。只有内外沟通机制顺畅，才能有效地开展社区治理的活动。而该状态的达成，离不开基层政府主导之下三社联动的内外沟通制度平台的构建。在三社联动过程中，形成政府主导三社参与的规范化沟通机制尤为重要。现实中该功能的实现，主要是通过基层政府倡导的联席会议的方式来完成。例如保定美地模式中，保定莲池区政府围绕美地社区的联席会议多方主体互动，有效实现了政府主导、三社内外主体参与的有效沟通。诸多美地社区关键性的需要协调的问题，正是通过莲池区联席会议平台来完成。

第四，日常监督与主导评估的功能。政府通过购买社会组织服务，以项目运作的方式来实现社会组织介入社区治理。在项目运行过程中，政府部门并不会直接干预社区治理的具体实务工作。但仍然需要积极履行两大职能：一是，以第三方的角度对社区党委、社会组织、居委会的社区治理行为进行日常监督。一方面是政治监督，保证社区治理行为方向的政治正确，另一方面是过程监督，在日常项目运行过程中，依据项目合同的规定对社会组织社区服务完成的情况进行监控，以确保社区治理绩效的提升。在监督过程中发现问题，在保证社会组织独立运行项目前提下，及时跟进与沟通协调；二是，聘请第三方社会机构，按照项目合同的规定，对社会组织提供社区服务的绩效进行评估。根据评估的结果，对社会组织是能否承接项目做出评判。从而保证政府资源投入的有效性和社区治理改革成果的可持续性。

（二）社区主体：自治领导者、政治掌舵者与专业服务执行者

在三社联动的定义中，社区主体包含有三个主体：社区党委、社区居委会、社区服务站。我国现阶段社区治理实务领域，三个主体的结构构成情况不尽相同，大致有两种：一种为三个主体各自独立，并分别承担不同功能；一种为，党委独立，居委会与社区服务站主体为“一套班子两块牌子”，即同是一批社区工作人员，承担居委会与社区服务站的不同功能。因为现实中的社区主体角色构成较为复杂，在本文中先做简化处理，不考虑人员构成前提下，按照三个主体独立的角色功能梳理。具体而言：

韩国高校教师学术道德教育实施主体呈现多元化特征。首先，为防范高校教师出现学术道德失范与不端等问题，在全社会形成良性的学术研究道德风气，韩国《学术振兴法》第15条明确规定，教育部作为高校教师学术道德教育的最高决策管理机构，全面负责资助、管理、监督高校教师的学术道德教育工作①（韩）韩国国会，学术振兴法（N）：第15条第2至4项。，是韩国学术道德教育的主管部门。而作为政府层面的学术道德教育工作则由韩国教育部下设“国家科学技术人力开发院”，以及韩国未来科技部下设“韩国研究财团”共同组织实施。

1.对于社区党委，其角色功能应当定位在两个方面：一是政治功能；二是社区治理评议监督职能。

对政治功能的定位重点体现在两个方面：一是，社区党委是我党在基层单位的领导组织，其中重点功能在于在把握政治方向——政治掌舵者。社区党委人员，由基层党委指派，在具体工作上：一方面接受上级对口党委部门的领导，接受党政行政指令，政治上领导社区中一切主体。另一方面，在社区中联系社区党员，组织政治生活，积极宣传党政的各项政策，把握社区治理的总政治方向，发挥党员带头作用配合社区治理的各项工作。

党委的评议监督功能体现在，党委是我党在基层社区力量的代表，除去政治领导之外，对社区治理活动具有监督职能。日常的居委会、社区服务站、社会组织的社区服务活动，应当以坚持党的领导、服务于社区民众为根本原则。社区党委依据自己的政治身份，利用社区创建的评议监督平台，对各大社区主体的服务活动做出日常评议，并进行积极监督。在发现问题之后，可以依据自身与上面党政部门的天然联系，进行举报并要求相关主体改正处理。社区党委作为独立的政治监督的力量存在于社区，保证维护党与民众的各项权利，具有重大的作。

2.社区居委会角色

依据我国社区的相关法律法规，社区居委会是我国基层居民自治组织。作为城市居民的社会自治组织，《宪法》和《居民委员会组织法》对社区居委会的应然职能规定明确：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众自治性组织（周扬明，2013）。”“居民委员会是居民自我教育、自我服务的基层群众性自治组织（汤艳红，2012）。”社区居委会是公权力联系基层居民的桥梁和纽带，在基层治理中具有重要的地位，是发展基层社区民主的重要形式。在现实状态中，三社联动中的居委会应当具备四大功能：（1）中介桥梁功能。一是，社区居委会要扮演社区居民利益代言人的角色，负责向政府等组织表达社区居民的利益；二是在社区中传递政治信息、履行利益传输的功能，融洽政府管理部门与社区之间关系，营造相互理解、相互信任、和谐共生的氛围。（2）协调沟通功能。作为社区自治组织，居委会理主要扮演社区内部各类利益关系和矛盾的协调人角色。具体来说，就是要负责协调邻里之间、居民与自治组织之间、社区不同类别社会组织之间、社区居民与其他类组织之间的关系，协调利益冲突，稳定社区的公共秩序。（3）自治议事决策功能。作为社区自治的组织者，社区居委会负有组织社区居民实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的责任，也具有促进居民进行自我管理、自我教育和自我服务义务。这些功能都需要社区居委会利用社区建构的议事决策平台来进行商讨，引导居民广泛参与来实现。（4）教育引导功能。作为社区宣传教育主体，社区居委会负责宣传并组织居民学习国家的法律法规和党的路线方针，以群众喜闻乐见的形式将法制宣传教育的触角延深到每个居民区，加快法律的社会化步伐，培育守法公民。对社区居民进行公民权利义务观念教育，组织和动员居民参与社区精神文明建设和各种志愿活动。（5）协助开展社区行政服务工作功能。该部分工作属于政府行政部门延伸到社区的工作，由社区自治组织进行配合完成，包括社区就业、环境保护、老年服务、社会治安、社会保障、计划生育、公共卫生等。

3、社区综合服务站的功能定位。社区服务站在社区治理中充任的是综合公益公共服务提供者的角色。在社区中除去行政基础服务之外的其他服务功能都由该主体承担。社区服务站在应然状态下，充分搜集社区居民需求，有针对性、精准地为居民提供社区社会服务。这些服务主要类别包括如下方面：救助弱势群体；提供专门针对全体社区居民的公共文化教育等服务；协助解决社区生活中各类问题；孵化培育社区自组织；链接各种社会资源，提升社区的社会福利水平等。

（三）社会组织：多元资源整合与协同治理者

三社联动中的社会组织主体因为是多元存在，故将其简化为两大类别。从两大类别不同的角度，对其在社区治理中的功能进行定位：

1.第一类为具有法人资格的社会组织参与社区治理。在这些法人类的社会组织中，参与社区治理的主体又可以分为两大类，一种是其以社会工作机构为代表的专业社区服务民办社会组织。另一类是，提供资源支持社区治理、参与社会治理的公益类慈善组织，如各种基金会、助老助残协会等。其中社会工作机构这一类专业社区服务提供者，在社区治理过程中发挥着关键性的作用。其主要的角色功能有以下三个：

（1）社区服务需求的评估者。当前社区治理过程中，居委会与社区工作站很难真正明确社区居民需求在何处。现实中的居委会与工作站的工作，往往向政府部门负责而非自己的居民。政府职能部门为实现本部门的工作目标，通常会使用考核、评比来评价居委会的工作，促使其完成自己委派的工作。现实困境在于，居委会、工作站的工作被政府部门支配，却与居民相脱离，并且日益远离自治的本性。对于事实上成为向街道工作负责的行政化了的组织，居民往往对其认同评价程度不高。另外，在缺少互动的情境下，居民更难主动向居委、工作站反映信息，表达需求。而社会工作机构，凭借第三方的身份与专业的社会工作知识，通过与社区居民的互动与信息的了解，能够准确把脉，有效地了解社区居民需求。从而为社区治理改革提供切入点，便于基层政府掌握社区治理需求状况，因地制宜地采取不同于社会组织协同创新社区治理的方式与方法。

（2）社区服务资源的链接者。利用自身影响力引导多元主体（市场主体、社会公益团体、社会志愿者群体），提供人财物力资源共同参与社区治理。

（3）专业社区服务的提供者。依靠自身社会工作专业优势以多种形式协助社区进行社区居民服务，提升社区治理绩效。社会组织有两种开展业务的模式：

一种是通过政府购买途径，直接承接社区服务站项目运营，利用专业社会工作技能为社区提供服务。社会工作机构独立介入身份的社会工作者为主体，直接以项目的方式为居民提供服务（涉及到国家基层政权稳定的社区服务事项不能承接）。居委会、党委与上级社区主管部门，主要起到对社会组织工作的监督与评估的作用。依据评估的结果，评价社区服务的绩效，明确下一阶段是否继续与该社会组织展开合作，或运用竞争方式提升社会组织进行社区服务的效率。

另一种，运用专业社会工作理论知识间接支持社区治理。运用项目方式进驻介入社区治理，从业务指导角度协助社区居委会开展社区治理工作。这些协助工作具体包括：一是，对社区治理业务规划出总体框架。宏观层面以居民需求为导向，设计总体服务思路。中观层面设计探求社区公共问题的具体操作方法，寻找适合该社区公共问题介入的路径与模式。微观层面，分领域与模块，协助居委会、工作站直接实现精准化社会工作服务；二是，对社区居委会与社区服务工作站人员的培训。重点内容包括工作人员社会工作服务理念的培训、社区工作方法的指导等。三是，对社区需求信息的全面调查了解。包括社区建设发展信息调查、社区居民需求情况调查等。四是，协助居委会、服务站构建与社区居民沟通的平台。主要包括居民的议事平台、决策的执行平台、监督平台。五是，运用专业技能，积极孵化社区自组织参与社区治理。

2.第二类为不具有法人资格的社区社会组织参与社区治理当中。其角色在于充任居民与社区服务中心等主体的桥梁与枢纽。其主要功能在于，一是通过自组织的活动，让社区居民积极参与教育文化娱乐等活动，提升自我。自组织的作用就在于整合分散在社区中的居民，让他们参与社区建设，贡献组织化的力量。这些自组织通过活动将社区内具有相同兴趣爱好、相似行动偏好的居民组织和凝聚起来，共同参与社区公共事务和社区建设。他们在国家与个体之间扮演着重要桥梁和媒介功能，成为国家与个人关系的调适器和缓冲剂。二是，充分实现信息的下传上达及上传下达。把基层社区居民的需求信息、生活状况信息，及时传达给社区三大主体，便于其开展社区治理活动。也能够及时把相关治理主体的要求与信息，通过活动传递给居民，促进居民积极的配合。

（四）社会工作者：专业服务者

具体而言参与社区治理的社会工作者角色功能按照目标不同定位在三个层面：

第一，社会工作者的任务目标（基础性角色）。基础功能体现在三个方面：一是对弱势群体的救助；二是，为全体社区居民提供公共服务；三是，协助解决社区问题。社会工作的基层功能，以提升社区的社会福利水平为目标，目的在于协助居民解决一定社区问题。社会工作的基础性任务目标是社区治理任务目标的重要组成部分。

第二，社会工作者的过程目标（战略性角色）。同样包括三个方面：一是，协助居民提升自助互助的能力。二是，协助居民提升团结行动、合理表达利益诉求的能力。三是，协助社区提升整合资源的能力。社区治理所要实现的过程目标，与社工的过程目标方向上是完全一致的。构建多元的社区治理机制，这并不是社会工作的主要目的，而是在解决社区问题的过程中，社会工作促进了社区多元治理机制的形成。

首先，社会工作者能够树立助人自治的理念，重视居民要相信依靠自己的能力能解决问题，重视社区居民解决问题能力的提高，而不仅外在地对其实施帮助。社会工作提倡社区力量解决社区问题，重视居民之间的互助与合作。如此，社会工作通过提升居民自助互助的能力也促进居民参与到社区治理中来。其次，社工应鼓励居民在面对不平等境况时，学会利益表达，尤其是团结起来与对方沟通协商，甚至采取集体行动。居民能力的提升在一定程度上会使政府决策时更重视倾听居民的意见，在制定政策的过程中能够与居民协商、采纳居民的合理意见，重视保护弱势群体利益。再次，社会工作在社区实践中能够调动或带领居民一起协调资源，解决社区问题，促进社区治理方式的完善。

社会工作角色示意图见右图：

（五）社区居民骨干：信息沟通与协同配合者

实现三个角色共同联动的目标，需要各个主体的角色的充分发挥，协同多元主体在社区居民角色积极参与配合之下，促进实现社区秩序稳定、社区全面发展。居民在三社联动中一方面是被服务的对象，另外一方面，在社区治理中也具有独特的不可替代的功能。特别是居民骨干在三社联动社区治理过程中的作用重大。社区居民骨干即除“两委一站”成员外的，遵纪守法，具有一定组织能力、沟通协调能力、语言表达能力、社会交往能力，热爱社区、热心服务居民群众、乐于社区公益事业的居民。三社联动的主旨在协助社区居民疏解问题和满足需求，该目标的完成就一定要实现与居民的互动。互动过程中居民骨干功能非常重要：一是起到一个模范带头作用。在居民骨干的动员之下，居民往往能够有效配合社区治理的各项活动；二是信息桥梁作用。居民骨干充任了居民与社区治理主体之间的中介与桥梁，把各项居民信息反馈给两委一站。也能够在社区居民中，积极宣传治理主体所传达的政策信息。

社区治理中的居民参与不但有其权利、责任、策略、目标和效果等方面的合理性，而且是“三社联动”的基础。“三社联动”隐含的平等理念，需要社区居民在自我增能的基础上，兼顾自身利益和社区整体利益，与当权者和其他主体相互依赖，对话互动，根据社区议题灵活采用“结成伙伴”等参与层级，在“三社联动”中体现出应有的主观能动性。

四、结 语

运用全新的“三社联动”思路促进基层社区治理模式的根本转变，是现阶段理论界与实务界关注的热点。然而正因为是新兴的思路，学界与实务界就概念、对象、功能定位也都存在不同的认知。现实中，国家治理现代化的迫切要求又“催促”着我们，尽可能地早日达成认知上的一致，并在此基础上开始快速、高效基层社会治理的创新。本文秉承“从实践中来到实践中去”的思路，从花果山社区与美地社区治理改革实践中，明确了中国场域中“三社联动”进行社区治理创新过程中究竟应当由哪些主体掌舵和划桨、各自又如何进行掌舵和划桨的问题。三社联动直接主体应当包括：社区主体——两委一站、社会组织主体——社会工作机构及参与治理的社区内外其他社会组织、社工主体——专业社工及掌握社会工作技能的社区工作者；密切相关主体应当包括：基层政府及其对口管理部门、社区居民骨干等。现实中各个主体在三社联动中的角色应当清晰准确：基层政府为规划、资源提供及监督身份；两委及服务站负责自治领导、信息沟通、政治方向掌舵、专业服务；社会组织评估社区需求、规划服务项目、聘用专业人员、链接各类资源；社会工作者利用专业技能提供社区服务；社区骨干往上反应搜集的信息、往下宣传政策思想，协同社区工作站的服务工作。

当然，本文视角重点放在实务领域来探讨三社联动的相关理论问题。现实中的花果山、美地模式在运行中也存在诸多问题如：居民参与社区治理程度如何提高、社区服务工作站如何高效敏捷地捕捉社区居民各类服务需求信息、社会工作机构如何得到居民真正认可等，这些问题的存在也客观上凸显了现阶段三社联动不可能一蹴而就，而只能是一个不断摸索与创新的过程。但是可以肯定的是，通过三社联动实现基层社区治理创新的大方向是当前国家治理现代化的内生性要求，更需要理论界与实务界各位同仁做出持续不懈的探索！

[1]顾东辉，2016，《“三社联动”的内涵解构与逻辑演绎》，《学海》第3期。

[2]郭伟和，2015，《专业社会工作的发展机遇和策略》，《中国民政》第10期。

[3]汤艳红，2012，《论我国城市社区居民自治的完善——以城市居民自治发展新要求为视角》，《政治与法律》第12期。

[4]王思斌，2015，《如何理解“三社”联动》，《中国社会工作》第13期。

[5]徐选国，2016，《“三社联动”的内涵廓清及其拓展》，《中国社会工作》第10期。

[6]叶南客、陈金城，2010，《我国“三社联动”的模式选择与策略研究》，《南京社会科学》第12期.

[7]周扬明，2013，《论社会管理中公众参与的现实紧迫性及组织保障》，《理论界》第12期。

编辑/杨恪鉴

河北省哲学社会科学基金规划项目“综合治理视域中河北省城市边缘社区治安防控问题研究”（HB16GL064）。

C916

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1672-4828(2017)01-0089-10

10.3969/j.issn.1672-4828.2017.01.010