“两说一联”便民联动机制之时代意义与发展方向

刘思敏

[摘 要]陕西省富县开创了以“群众说事，法官说法，干部联村”为内容的“两说一联”便民机制，并取得了卓越成效。该模式有利于实现治理主体的多元化、有利于实现政府管理与服务职能的统一，有利于构建和谐社会。然而，它的不足之处则在于，其造成了司法机关的巨大压力、目前不能很好地解决中国问题。因此，正确看待“两说一联”出现的原因及其意义，研究其未来的发展方向是有必要的。

[关键词]两说一联；乡村治理；时代意义；治理主体；法治德治

[中图分类号]D927 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）12 — 0049 — 03

陕西省富县开创了一个新的基层乡村治理便民机制“群众说事，法官说法，干部联村”，简称“两说一联”。该机制创办至今，已取得卓越成效，陕西省各地区也大力开展相关学习工作。然其实施至今，也出现了很多弊端。因而如何正确看待“两说一联”这一便民机制及探讨其未来走向便具有重要意义。

一、“两说一联”提出的背景及其具体措施

富县政府计划在210国道旁边修建一个收费站，这就必须占用位于210国道旁的陕西富县茶坊镇马坊村的土地。当地政府希望得到村民的支持，但是村民却集体反对。政府与村民多次沟通无效，村民群情积愤。当地政府集中涉事群众，党员与部分干部，大家坐下来协商此事，最终消除了民愤，也使得政策得以顺利落实。“群众说事”的雏形便由此形成了。但在与人民群众的沟通中，干部们发现群众的法制意识非常淡泊，很多依靠简单法律就能解决的问题却成了村民整日烦恼的大事，政府便萌生了“法官说法”这一想法。为了更好地联系群众，政府又推出“干部联村”这一措施。经政府努力，三种措施逐步落实，在实践中结合运用，使得富县人民的纠纷少了不少。

富县“两说一联”具体实现措施主要分为三方面：

（一）群众说事：在富县，群众向干部反映意见较为便利。富县政府创建了“说事接待室”及“说事日”制度，并规定“说事”应有一个明确的议题且其应由党支部书记主持。有关部门还应对“说事”进行登记。政府还将“定期说事”与“随时说事”相结合，保障群众的意见能够及时被领导干部所知晓。

（二）干部联村：干部按照“一记、三有、五员”制度，及时与人民群众进行沟通，主动深入群众，积极听取群众意见。到2014年5月，陕西省富县已经形成了一种较为成熟的“干部联村”模式。其在隶属于富县的各个村庄及行政区设立了三种干部：责任领导，联村蹲点干部以及乡镇驻村干部。由三种干部组成的帮扶团很大程度上提高了“干部联村”的行动效率。联村干部在村上吃住，其既可以作为村书记助理参与到基层农村的管理中去，又可以代表县乡党委落实党和国家政策，极大地提高了农村自治的水平。

（三）法官說法：此部分分为三个阶段。首先当地政府将法官的联系方式发放到村民手中，村民如对相关法律有疑问便可向法官求助。其次法官会下乡对村民之间的矛盾纠纷进行调节，普及法律知识。最后，如若村民坚持上诉，法官便会设立巡回法庭，就地审理案件，让百姓参与到其中。

二、两说一联的时代意义

（一）有利于实现治理主体的多元化

西部地方政府治理体系现代化要求政府实现治理主体的多元化，陕西富县通过“两说一联”机制使得群众，法官，基层干部等参与治理，有利于促进政府工作进一步完善。

贺雪峰教授在他的《新乡土中国》中表示在很长一段时间里，农村的事务都是由村干部决定的，村民只能作为决定的被动接受者。我国创建农村村民自治制度以后，表面上看来村民具有了参与权，但在实际操作中，村民往往很难形成一个统一决定。这个时候，村委干部就起到了很大的作用。善于说理的干部可以说服少部分人，而强硬的干部可以用权威来震慑那少部分人。在那个时期，村委干部在治理过程中起到了决定性的作用，而近些年那些背后有强大宗族势力的村干部也能在村庄重大事务中起作用。总而言之，在很长一段时间内，村干部是农村基层治理的主体。

然而随着经济改革的进一步深入，村民自治制度也出现了一些问题。“主要表现在乡村组织形式较为单一，不利于挖掘与调动乡村治理资源；组织结构僵化，缺乏灵活高效的组织运行机制” 〔1〕，严峻的现状迫切要求我们实现村庄治理主体的多元化。 陕西富县“两说一联”便民联动机制让人民群众、法官参与到治理中，这有利与实现治理主体的多元化。

（二）有利与实现管理与服务的统一

在中国的传统政治思想中，“管理民众”的思想一直占有重要地位。上至诸子百家，下至宋明理学，虽然很多思想家也提出了“民本”思想，但其大都是为维护封建奴隶主、封建地主的统治而提出的。我国古代政府在很长一段时间内只有管理功能。

建国后，我国实行了严格的户籍管理制度，农村与城市被严格隔离开来。改革开放后，农村由于实行了家庭联产承包责任制，大量劳动力剩余。但政府依然没有放开人口流动政策，对农民进城务工依然限制种种。虽然限制农民进城有利于政府管理农民，但是对农村地区的发展却有较大不利影响。由此观之，管理民众的思想对新中国依然影响颇深。

随着时代的变化，人们的思想也发生了巨大的转变。现在更为强调政府要实现管理与服务两种职能，做到全心全意为人民服务。富县通过干部来联系群众，要求干部积极联系群众，倾听群众意见，尽可能为群众排忧解难，这便能直接体现政府的服务思想。“法官说法”中法官下乡展开必要的法律知识普及讲座也使得民众能够了解到更多的法律知识。

（三）有利于建设和谐社会

如今我国正处于社会转型时期，各种社会矛盾层出不穷。就人民群众内部而言，由于缺少有效的沟通交流机制，“村民持械互斗”的新闻屡屡出现在公众的视野中。就人民与政府的关系而言，近些年出现了不少“民告官”的案例。“上访”已经成了社会大众日益熟悉的一个词语。社会负能量越积越多，待其达到临界点而爆发时，会对社会造成致命的伤害。因此政府要积极推动“社会安全阀”的建立，让社会压力得到及时有效的释放。

“两说一联”中的法官说法分为多个步骤。在前期，法官不会让百姓直接走进法庭，而是会积极调解，力求让百姓和解。即便人民不愿调解，坚持对簿公堂，通过法律的程序来解决问题也不失为一种文明的方式。因此，“两说一联”有利于释放社会压力，形成和谐社会。

新时期，我党要求“依法治国”、“依法治党”，要求各级部门做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，基层治理也逐步迈向法治化。“两说一联”机制让法官下乡面向群众普及法律知识，在必要的时候，为村民提供法律诉讼指导，这有利于培养村民的法律意识。而法律意识的培养是依法治国的重要基础。当人人都信仰法律时，社会会变得更为和谐。

三、“两说一联”的不足之处

“两说一联”虽有上文所述种种重大意义，但是在其实施过程中，其不足之处也逐渐显现出来。主要体现为以下两点。

（一）造成了司法机关的巨大压力

“两说一联”方针政策中虽包含了“群众说事，干部联村，法官说法”三种具体的措施，但是其重头戏还是在“法官说法”这一个阶段。法官不仅要普法，进行必要的调解，还要进行诉讼指导。这样繁杂的工作造成了当地司法机关的压力。延安大学的魏苗苗认为其表现为两个方面：一.增加法官的工作压力，二.法官难免会将主观情绪带入案件过程中，造成一定程度上的司法不公。

法官平日里在法院的司法工作量已经很大，还要抽出时间下乡为民众普法，这在一定程度上造成了他们工作时间过长、工作压力过大的问题。我国正处于社会转型期，社会问题层出不穷，官司数量一直居高不下。以徐州市2013年两级法院为例。“2013年，徐州两级法院共受理各类案件145442件，审执结121539件，同比分别上升60.5%和39%，收案总数首次突破十四万件。其中基层法院受理138163件，同比上升61.2%。” 〔2〕。不难看出，“两说一联”机制要求法官下乡普法、调解更加大了法官的工作压力。

“司法公正”一直是我国在司法工作方面强调的重点。在“两说一联”机制中，审理案件的法官与下乡普法，参与调解的法官是同一批人。“法官参与说事说法的诉前调解，如果调解不成，进入诉讼程序现场办公可能造成先入为主，影响最终案件结果的公正。法官的职业要求法官在判决前保持中立的地位。” 〔3〕且农村百姓由于文化素质有限，可能会对案件事实描述不准确，案件审理也容易出现偏差。

（二）不能从根本上解决我国的农村问题

我国是一个传统农业大国，在建国以前经历了长达两千多年的封建社会。因此，封建传统思想在中国人的心中还有很多余留。而农村，由于交通通讯相对落后，不能及时接收到最新的时代信息，封建思想在他们心中更为根深蒂固。我国历来强调血缘关系，加之经验主义思想盛行，我国传统社会对老者颇为尊重。这种思想在现代的遗留后果就是，村民遇到事情都愿意向老者询问意见，按照老者的意见来处理事件。

农村由于其地域范围限制，村民共处一地。村民之间几乎是低头不见抬头见。当村民有了争执时，他们首先想到的往往不是打官司，而是私下和解。“法官说法”虽然培养了他们的法律意识，可以帮他们解决具体的问题，可是在官司之后，闹过矛盾的两个家庭又是否能和谐相处又是一个问题。就目前来看，打官司也许不利于建立和谐农村。

诉讼从历史上来讲，就需要一定的花费。在当代社会，打官司也是一件破费钱财的事，贺雪峰教授在他的《新乡土中国》一书中写到“……打官司成为农民陌生也是无奈的选择”“在当前，自上而下的司法系统对农民来说仍是太贵。” 〔4〕

“在传统文化与现代文明并存、法律文化相对比较薄弱的中国乡村社会，单纯依靠刚性的形式化的法治文化，往往很难达到社会治理的最佳效果。”〔5〕在法治思想没有完全在中国生根发芽的今天，“德治”依然有很大的作用空间。

由此观之，“两说一联”机制除了发挥“法官说法”的作用以外，还要发挥德治的作用，利用村里的德高望重的老年人，依托他们在民众眼中的威信力来实现真正意义上的民众纠纷的解决。

四、“两说一联”的未来走向

“两说一联”是时代的产物。它在中国乡村治理体系现代化进程中具有一定意义，它的发展方向值得探讨。

很多学者认为它会融合“乡贤治理”这一新的因素，形成一种新的、融合两种治理思想的机制。

“乡贤治理”在我国已经有很长的历史了。我国自秦朝设立“郡县制”以后，政权便不再下乡，农村的治理主要是靠乡绅们。在中国古代乡村，宗族势力在村庄政治文化经济生活中起着重大作用。

费孝通先生在他的《乡土中国》一书中明确表示了“乡土性质的三个维度”。其分别为“社会主体的非流动性”、“社会空间的地方性”、“社会关系的熟悉性”。〔6〕而绍兴市社会科学院副院长李建兴老师提出了新时期中国乡村在这三个维度方面的体现。他认为虽然现在很多农村青年进城务工，但是他们并没有真正进入城市，在城市里他们是被孤立的。由此观之，“社会主体的非流动性”在当今中国农村还是有所表现的。当今社会，科技高速發展，交通越来越发达，农村居民不会再像以前一样，终生待在一个地方。但是现在无处不在的“老乡会”，春运时挤满了返乡务工人员的的火车无不说明了“社会空间的地方性”。再者，农村居民虽然不会认识所有的同村人，但是他们之间的关系还是很紧密的。“社会关系的熟悉性”也没有丢失。〔7〕

鉴于此，“乡贤治理”在当今时代依然可以发挥它的作用。现代乡贤的定义不同于古代。现代乡贤可以指农村德高望重的老人，也可以指那些从农村走出去的有道德且愿意为家乡做贡献的成功商人，学者及政界人士。

“乡贤治理”的意义主要有三个方面：

（一）发挥其示范作用，培养村民的道德素质

虽然对“乡贤”的定义有很多种不同的说法，但是品德高尚这一限定词是绕不开的。“乡贤”可以通过其在村民中的影响力来引导村民成为有德之人。且当代中国不少“乡贤”都是接受过现代教育的知识分子，他们可以引领风尚，在村子里形成“尊师重教”的良好风气。接受教育的小辈们在课堂上不仅学到科学知识，也可受到法治观念的影响。这样才能从根本上提高村民的素质。

（二）弥补当前制度的不足，建立和谐社会

农村村民自治制度是我国当前实施的基层制度。但是由于种种原因，村民与村官之间的信任度并不高。“两说一联”制度虽然积极让干部联系群众，但是还是不能排除部分村民不愿向干部倾诉这类情况。因此乡贤就是民众与干部之间的一道桥梁，他们既可以向民众传达干部的意见，也可以向干部表明群众的诉求。且当村民之间发生矛盾找到乡贤解决的时候，乡贤多采取调解的方法。这样不仅能够解决村民的矛盾，也不至于让他们撕破脸，不能在继续相处。相比较之下，法律虽然能客观公正地解决矛盾，但是却很难保证村民走向法庭之后还能同处一地。

“乡贤治理”发展到今天也有很多不足之处。如乡贤处理事件易带浓重的主观色彩、不能做到完全的客观公正等。但其还是有很强的时代意义。

我们从历史经验不难得出，人治是万万不可的。所以“两说一联”制度不会被“乡贤治理“所取代。两者将会结合在一起，从某种意义上讲也是“法治”与“德治”结合在一起，共同为社会主义现代化事业做贡献。

五、结语

社会在不断地向前发展，时代也向政府提出了更高层次的要求，要求政府实现“治理体系现代化”。治理体系现代化的具体要求为：治理主体多元化、治理过程要实现法德统一与管理服务统一、常规治理与非常规治理相结合。而治理体系现代化的主题是要实现依法治国。

“两说一联”作为全国的典型范例，其让百姓积极说事，参与管理，本身就体现了治理主体多元化这一时代趋势；而村干部要主动联系群众，询问群众的相关事宜，本身体现了其服务的思想。其以法来指导干部工作，用法来解决群众问题，从根本上来讲是在为实现依法治国奠定基础。

“两说一联”所面临的“加大了法官工作量，使司法在一定程度上不公正这一些困境”并不是机制本身造成的。当前我国法律系统不完善，司法工作者数量不够是客观现实，即便“两说一联”机制不被创立，这些困难依然是当局要面对且要设法解决的。

我国想要建立法治社会，从根本上来说还是要培养群众的法律意识。而在当今中国，拥有法治意识的人除却法律工作者及部分受过高等教育的群众数量不多，因此在当前，加强法官的工作量，为我国的法治教育做贡献也是一种不得已而为之的做法。

因此，笔者认为，“两说一联”对我国推进法治化建设具有重要意义，它是时代的产物，所面临的困境也是时代造成的，通过继续改善推进“两说一联”机制有利于加快我国法治化的进程。在历史的长河中，“两说一联”机制会渐渐被改变完善，这个改变完善的过程是和我国乡村的法治化一同展开的。它是时代的产物，更是一个过渡时期的产物。它的未来会同“乡贤治理”结合在一起，形成一个更为完善的机制，继续发挥它的作用。

〔参 考 文 献〕

〔1〕曹海林.乡村和谐发展与农村基层社会管理创新的理性选择〔J〕.中国行政管理，2009，（04）：72-76.

〔2〕马荣.基层法官饱和工作量实证研究与司法应对〔N〕.江苏法制报，2014-08-14（00A）。

〔3〕魏苗苗.富縣法院“两说一联”便民联动机制分析〔J〕.新西部：理论版，2015，（23）：27-28.

〔4〕贺雪峰.新乡土中国〔M〕.南宁：广西师范大学出版社，2003：15.

〔5〕李玉福.基层社会管理机制创新的途径〔J〕.理论视野，2011，（03）：29-31.

〔6〕费孝通.乡土中国〔M〕.上海：上海人民出版社，2013：43.

〔7〕李建兴.乡村变革与乡贤治理的回归〔J〕.浙江社会科学，2015，（07）：82-87.

〔责任编辑：张 港〕