对农业科研项目预算管理的思考

王贵春++陈炜++高育清

摘要：通过分析目前农业科研单位在项目执行过程中出现的问题，结合农业科研工作的特点，指出农业科研单位加强项目预算管理的必要性，并提出具有可操作性和参考性的实施建议。

关键词：农业科研项目；预算管理；预算编制；预算执行；绩效管理

中图分类号：F230；G311 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）22-5987-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.22.064

Thinking on Budget Management of Agricultural Science Programs

WANG Gui-chun1a，CHEN Wei1b，GAO Yu-qing2

（1a. Institute of Agricultural Economics & Information； 1b. Institute of Food Crops， Hubei Academy of Agricultural Sciences，Wuhan 430064，China； 2. Xiangyang Vacational and Technical College， Xiangyang 441021，Hubei，China）

Abstract： Through analyzing the existing problems during enforcement of agricultural science programs， and combined with the characteristics of scientific research， the necessity of agricultural research institutes for strengthening program budget management was proposed， and some operational and referential suggestions for implementation were put forward.

Key words： agricultural science programs；budget management；budget planning；budget enforcement；performance management

科研项目预算管理是项目围绕预算目标而展开的一系列内部管理活动，主要包括预算管理的指导思想、编制，以及对预算进行审核，审核后的预算调整，预算制定完成后的执行、分析和评价等[1]。实行科研项目预算管理的目的在于合理安排资源，降低项目风险，为完成科研项目的目标创造条件。科研项目的预算管理可分为3个环节，即预算编制、预算执行和预算监督。项目经费管理贯穿预算管理的全过程，是规范农业科研项目预算管理的重要依据。如今，国家对项目预算管理愈来愈规范，随意编制预算或预算编制不准确会对以后的科研活动经费开支产生较大的影响，而且项目审计时也会存在预算不准确、超预算、超范围开支等财务风险。编制好项目预算、严格执行经费预算、建立预算考核评价体系不但可以确保科研活动的各项经费开支需求，而且对科研活动的开展也会起到很好的促进作用。

1 农业科研项目预算管理存在的问题

中国于2003年首次提出财政体制改革要“深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线”，这对规范农业科研事业单位的项目管理起到了积极的作用。但由于农业科研兼具农业、科研、事业单位三种管理类型的特点，其项目预算管理仍存在诸如预算经费执行进度缓慢、预算支出与实际支出结构不符、预算执行过程缺乏全面监控等问题。

1.1 预算经费执行进度缓慢

一方面国家对农业科研的财政投入逐年增加，另一方面农业科研机构财政结余资金有增无减，造成国家投入的大量财政资金沉淀，不能及时发挥效益，浪费了宝贵的资源。以湖北省农业科学院某作物研究所为例，2010年财政资金预算执行进度为75%，未达到湖北财政平均预算执行进度。财政项目预算资金执行进度低的原因主要有客观和主观两个方面。客观因素：财政预算资金不能及时到位，致使科研项目无法按预算进度执行。2011年全所科研专项收入为2 427万元，年初部门预算项目财政资金仅为421万元，财政通过预算追加形式下达的资金高达562万元，占全年项目财政拨款金额的57%。如国家自然科学基金、国家重点实验室专项经费、现代农业产业技术体系专项资金、农业部资源观测站经费等国家财政对农业科研机构的专项投入，年初未列入项目承担单位部门预算，而是以预算变动或者追加预算的形式下达，财政指标先通过国库支付网拨付到湖北省财政厅，再由财政厅拨付到预算执行单位，财政指标挂网时间一般为第三季度的7-8月，使得年末专项资金大量结余，预算执行效率大打折扣。主观因素：有些单位的项目具体执行人在观念上轻视了项目执行、项目效率的重要性，并在规范意识上也存在一定的误区[2]。有些单位各部门主动参与预算管理的积极性不高，片面地认为这只是财务部门的工作。预算执行过程中，支出审批不严，随意增加或者改变资金用途，这在基建项目和科研项目中比较普遍，从而导致项目无法按预算执行，造成财政资金浪费或闲置。

1.2 预算编制与实际支出不相符

编制的预算不能真实反映科研项目的实施成本，很多科研人员对项目所需的资金并没有做出合理的预估，导致项目在任务完成后，资金有大量结余，或项目后期阶段的资金短缺，违规挤占其他项目经费。通常情况下在项目执行过程中发生的与科研活动直接相关的费用，例如设备费、材料费、燃油动力费等科目是清晰可見的；但与此同时，为保障科研项目顺利进行，还有一部分间接费用发挥着重要作用，比如项目承担单位提供了仪器设备及房屋，消耗了水电、公用耕地等资源，以及对流动工作人员的补助支出等科目，很多项目负责人都没有纳入预算支出。所以，当实际费用发生时，有的项目负责人将费用列支到其他项目开支，有的项目负责人将费用列支到本项目的其他科目开支，还有的项目负责人开支根本不受预算约束，为了完成目标不计成本。

值得注意的是有些项目负责人反映，由于农业科研的特殊性，科研经费预算中使用的科目与科研支出采用的会计核算科目存在一定的差异，也就是说科研项目预算明细科目与会计核算明细科目无法完全地匹配，在一定程度上也影响了预算的编制和经费的使用。

1.3 预算执行缺乏全面监控

目前，农业科技研究方面的资金一般都分为横向和纵向两个渠道。纵向项目科研经费是指国家农业主管部门及湖北省级行业机构向科研团队提供的资金以及一些相关的设备，还有自己所在科研所提供的资金支持。如国家自然科学基金、公益性行业（农业）科研专项、农业科技重大专项、国家科技支撑计划等科研项目经费。横向项目科研经费是指农业科研单位与社会其他部门及企业之间进行科研合作、科研咨询或科研成果转让所获得的科研经费。对于纵向科研经费，国家主管部门、湖北省级主管部门根据资助的类别，分别制定了各自的科研项目经费管理办法，对科研经费的开支范围、预算编制审批、预算执行、监督检查等方面做出了明确规定，并且项目实施单位必须通过项目验收和项目审计这一关。而横向科研项目经费的管理相对而言则比较粗放，没有具体的管理办法，支出的合理性难以界定，这就造成了纵向、横向项目科研经费之间的相互挤占、挪用现象的发生，导致项目的管理者不能及时掌握项目的进程，更加无法获取科研资金的收入跟支出的方向[3]。

2 预算管理存在问题的原因分析

2.1 制度原因

2.1.1 管理制度“滞后” 预算管理是科研项目管理的重要组成部分。目前科研项目管理中执行的各种经费管理办法，大部分都是几年前针对传统科研管理模式制定的，办法过于笼统，相关制度协调性不够，在执行过程中可操作性不强，遇到特殊情况不能妥善解决，科研工作易被延误。由于各种农作物生产受自然条件影响较大，有季节性强、生产周期长等特点，且具有不确定性，导致农业抗风险能力比较弱。农业科研过程中的不确定性、风险性和其他领域相比偏高。所以，在对农业科技的研究方面，要重新考虑对实验场所、方法、规模等的控制，需要在真实情况的基础上选取最有利于研究的方案，尤其在资金预算的方面要考虑到位，根据实际情况作出合理的改进。但项目预算的调整是一个漫长的过程，需要经过申报调整的单位向上级主管部门申请，再由上级主管部门向省级财政部门申报，省级财政部门经过讨论研究才能批复，这期间所需要的时间之长、流程之复杂，远远超出农业科研所能承受的范围。

2.1.2 科研管理职能划分缺乏沟通交流 一般来说，科研经费只要被确定或者资金已经到位之后，就不能随意地改变使用的方向。但就目前的很多项目来说，并不能达到这样的效果，很多科技管理人员都没有对经费做合理的规划，甚至有些闭门造车，不与财务部门沟通，随意支配经费，最终导致出现经费使用与预算不符的问题。要解决此类问题的发生，相关的科研部门就要与财务部门协调好，将自己的预算和详细的收支所需全部交由财务部门进行统筹。这样可以避免在项目执行的过程中或者完成之后产生矛盾，影响最终的汇总。

2.1.3 经费预算编制与项目管理之间脱节 计划的支出不合理，项目的款项没有明确到位，相关人员缺乏专业的知识或没有详细的调查预测等导致预算的构成相当的混乱。

一般来说，项目审批部门对于科研机构申请的项目是否有配套资金没有硬性规定，因此申请资格的队伍是否可以获得支持，跟它本身有无配套资金联系不大，经常会出现各种资金混在一起使用的状况，给项目的推进带来了极大的不便，甚至会给科研院所或团队留下污点，失去专家的信任，对未来的发展不利。

2.2 人为因素

2.2.1 科研人员因素 从农业科研项目的申报到项目的执行，再到项目的验收，科研人员扮演着极其重要的角色。在项目预算的编制阶段，大多数的科研人员都没有财务方面的专业知识，且对这部分的知识接触较少，因此如果仅仅由他们编制科研经费的预算，就会出现很多的问题，不能够有效地将科研跟财务联系在一起。在预算编制过程中没有严谨的理论知识作为保障，对经费的划分不合理，或者不愿意在資金匮乏的状况下寻求多方面的合作与帮助，导致在执行的过程中会出现经费不足、账目混乱的情况，极大地影响科研项目的执行[4]。

在进行预算统计时，需要说明各种费用的用途以及测算理由。但就目前的情况来看，科研人员几乎不能在计划的文字阐释方面给出详细的报告，并且投入的精力较少，有很多的科研人员觉得模糊的依据可以获得更多资金，这种侥幸心理是有极大危害的，在评定一个项目的时候，专家对预算的统计往往非常重视，不重视预算编制的后果会直接影响科研工作的产出和效益的评定，同时也可能难以获得资金支持。

2.2.2 财务人员因素 目前，农业科研项目预算内容和要求不断细化，对项目预算编制专业化提出了更高要求，仅靠科研人员编制高质量的项目预算越来越难，现有财务人员的专业素质跟不上项目预算执行的要求。因此，财务人员要主动地将农业科研项目经费的财务管理延伸到申报的项目之中，这会对之后的项目执行有较大的帮助。但现在科研单位普遍存在财务管理队伍力量不足现象，在限制了财务人员主动参与的积极性的同时，也严重制约了科研项目的执行、发展。以湖北省农业科学院某研究所为例，2011-2013年，每年执行的专项在10项以上，加上其他的项目经费，每年的项目经费达2 000多万元，科研团队近十个，而财务人员只有3人，要统管全所事业费及专项经费的核算及管理，因此财务人员较少地参与每个农业科研项目预算编制的实质性工作。他们在项目中扮演的角色主要是掌握资金的合理性和有效性，相反地，科研人员关注的是怎样获得更多的资金支持以完成科研项目，财务人员和科研人员对预算编制的关注点不完全一致，所以前期的编制过程需要两者之间进行协调。

3 提高湖北省农业科研项目预算管理水平的措施

3.1 完善科研项目预算管理制度

目前，湖北省农业科研单位执行的预算管理制度大多数形成于20世纪初期，比如《国家自然科学基金项目经费管理办法》是2002年发布的，科研项目经费的开支标准是符合当时管理需求的。而近几年来，科学研究事业突飞猛进，科研经费数量也已大幅上升，但科研经费的管理制度仍然执行多年之前的标准，已经严重脱离实际，难以适应快速发展的科研事业要求。科学研究是一个不断探索发现的过程，不断出现新的内容和新的支出项目时，科研预算管理制度也应该随之发展，预算执行也应该随着科学研究的不断深入而提高水平，相应的法律法规也需要随之不断完善。

另外，在预算编制、预算执行及预算监管等方面都需要做相应的调整：①为了加强预算外资金管理，关注项目的预期支出，实行全口径预算，应将财政拨款收入、预算外收入全部纳入预算管理，使预算能全面反映所属单位预算内外收支状况[5]，进一步加强对财政支出的监管力度；②细化预算编制流程，强调预算编制的审议和批准。科研项目预算的编制应由项目负责人牵头，汇集科研、财务、科技管理人员，分析往年类似科研项目执行情况，按照国家政策对科研项目预算编制的有关要求，共同完成项目预算编制；③制定科学合理、符合实际的项目支出定额标准。提高预算管理的精细化水平，尽量将预算控制在合理的范围之类，将支出限制在一定条件之下，将监督和管理控制在具体条例之上；④针对某些特殊情形，如自然灾害、疫情等，采用灵活的管理方式，可由科研人员申请资金垫付，以确保项目研究能正常进行。与其他行业科研活动有所不同，农业科学研究工作具有季节性强、周期长、抗风险能力低等特点，就目前农业科研项目出现的进度与资金严重脱节的难题，需要及时向相关部门反映以得到解决。由于目前项目立项审批工作流程较长，最好尽早申请科研项目的资金申报材料，以防止出现难以预料的状况而影响到科研活动的开展。同时，根据科研经费在具体实施过程中出现的问题，需要对农业科研项目的多变性和规律性进行分析，根据以往经验提前预测和规划，为项目预算和支出留出充分的变通空间，使得农业科研工作能够顺利完成[6]。

3.2 注重项目预算的执行和管理

在农业科研项目的实施过程中，一定要按照批准的预算和相关规定，安排项目的具体事项。①根据项目需要熟悉掌握职能分布，提高個人的工作能力，有选择性地筛选一些有能力的工作人员掌握项目的进程，安排具体事宜，同时对科研人员进行专门的指导，确保每一个参与人员都了解项目的实施状况，明白自己的工作要求和预期效果，从宏观上认清项目的实质。预算资金的管理主要表现在项目资金的流动和应用上，可分为资金核查和专款专用两种，制定明晰的规章制度对项目之间的资金相互挤占进行区分，避免互相干预。②在政府审计、社会审计和单位内部审计的多重审计模式下，重视项目执行中期检查，分析存在的问题，并及时处理。项目开支不能超过项目的前期预算，需要遵循前期的预算内容，不能够超出或者产生预算列表中不存在的项目。③增强各部门之间的交流，根据具体安排，向有关人员询问，保证农业科研项目进展得更加顺利，财务状况透明、公开。④完善财务报表及相关资料的管理。项目实施过程中记录的账目支出对今后的项目审核和参考具有重要意义。它直接表现出农业科研项目进展的大致过程和总体的质量水平。因而，需要在项目开展之前重点关注基础项目，不断充实和完善财务数据，确保财务数据的准确、真实、全面，并主动向审计部门提供财务数据。

要求对财政预算资金安排项目的执行过程实施追踪问效，将各类目标细化，在年中进行项目跟进，项目结束后对实现的成果进行最终的审核和评价工作。项目执行的好坏与项目预算的组织管理密切相关，如果组织管理得当，预算执行就能事半功倍，若组织管理混乱，预算执行效果会打折扣，所以它在项目管理中起着关乎全局的作用[7]。做好项目预算的实施管理工作的重点是划分部门工作职责，设立专项项目小组。业务部门的职责是执行并监督项目进展状况，在项目实施之前提出制定项目实施计划；辅助编制项目预算；安排项目实施步骤和具体工作内容，主持项目验收等。财务部门负责科研项目预算和资金监管，搭建和管理项目库，提出项目申报建议；根据相关资金管理准则办理项目资金申请和核算，对项目资金使用情况进行监督等。预算项目执行按照统一领导、分级管理、各司其职的管理模式，由各部门分工协作，分别实施管理。

3.3 提高项目预算的资金管理水平

①掌握科研项目预算的使用状况。全面规划资金使用状况，制定具体的资金流动和支出的计划，切实贯彻下去并严格执行，保证资金的使用价值，动态管理资金流动，涉及部分执行度不够、进度缓慢的农业科研项目，分析影响因素，适时调整。②运用专门的软件管理预算经费。对每个农业科研项目经费实行全程跟踪管理，从项目申报到立项、项目执行，再到项目结题，科研人员和财务人员可以通过软件随时查看经费使用状况，了解经费去向，有利于项目各个阶段的目标实现[8]。③改革科研项目结余资金监管机制，严格控制资金流动。在编制项目预算时首先考虑的因素是结余资金，应考虑如何提高结余资金的利用率，细化结余资金的使用条款，控制结余资金的使用领域、投入方向、基本条件以及具体程序，实现结余资金的有效性、真实性和规范性[9]。制定科研项目结余资金监管的激励模式，在不影响调研项目实施的质量下，通过将结余资金部分奖励给课题小组的负责人和工作优秀的科研工作者的方式，来提高他们工作的积极性，促进整个项目快速有效地完成[10]。同时，规范科研人员的行为，树立节约意识，杜绝出现浪费资金的状况。当预算资金与实际支出存在矛盾时，应该将结余资金全部投入课题组，鼓励科研人员在向有关部门申请资金的同时控制资金的支出，最大化地发挥项目资金的作用。

3.4 提高人员素质，强化预算管理理念

科研人员的自身素质对科研项目的执行有着重要影响。农业科研人员需树立全局观念，要认识到预算不是最终目的，而是实现对资源的合理配置。同时科研人员应具有科学规划的意识和财务管理观念，在进行科学研究的同时也应该了解和学习基本的财务知识，便于与财务人员共同编制预算。科研人员应主动向财务人员和科技管理人员提供科研项目的实施计划，征求他们的对项目管理的意见和建议。除此之外，还应该强化资金规划和管理的意识，按照具体规章执行资金报销流程。报销不仅需要项目负责人签字，还需要项目依托单位财务负责人签字，规范报销手续，加强内部控制。项目负责人应该时刻提醒自己，项目实施时需要把握自由性和限制性的关系，在法律法规的范围之内充分利用项目实施的自主性，严格控制经费支出和记录。

财务人员除了要进一步规范会计基础工作，也需要了解科研项目的内容，主动参与到科研项目预算的编制中，财务人员与项目负责人、科技管理人员应共同参加项目预算编制，建立一个资源共享平台；在项目执行过程中，对于出现的问题及时反馈给项目执行人员，提出合理化建议，这样既符合预算管理制度的要求，又符合研究工作实际。

3.5 实行项目预算绩效评价制度

对项目进行绩效评价是为了评估项目经费使用的有效性，绩效包括社会效益和经济效益，是对预算目标实现效果的评价，也是科研单位获得下一年度预算的主要参考依据。预算绩效评价是事前、事中、事后相结合的评价体系，预算的编制时期与未来活动的预计开支等有着密切关系，需要考虑多方面因素进行综合分析，预算的实施过程必须严格控制实际与计划工作之间的差距，宏观掌控项目的进展，这样才能使得效率提升并达到理想效果，从实施过程中可以看出整个项目的进展状况和预算使用状况；项目验收过程一般为对预算工作的总结和评价，可将结论作为下一轮决策的基础[11]。

为此提出以下建议：①将预算绩效评价与中国预算管理改革紧密结合，有利于提高预算编制的质量和执行力度，更利于项目完成目标。突出財政支出效率，对科研项目管理的思路和方式进行重新设计，改变传统的强调过程管理、辅之以绩效考评的方式，转变为以绩效目标考核和验收为重点，辅之以过程管理的模式，将更为科学和人性化。②在农业科研项目中实施预算管理，对科研人员和财务人员提出更高的要求。首先，科研人员应该具备一定的财务理论知识，与财务人员合作，能在编制预算时以项目绩效为依据，把资金使用和项目研究取得的成果联系起来；其次，在项目执行过程中，科研人员与财务人员保持良好的沟通，让财务人员能清楚地掌握项目的执行进度和经费使用情况。③对项目的管理模式进行改革，采用更灵活的方式来应对可能存在的突发状况。例如对各类支出不再对照预算的固化管理，应根据业务实际需要和科研项目周期，在可控范围内授权项目负责人自主调控。

参考文献：

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[9] 蒋 薇.科研单位科研经费管理现状及对策分析[J].丽水学院学报，2011（4）：18-19.

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[11] 鲍晓艳.论科研单位项目绩效预算管理[J].现代商业，2012（33）：65.