老龄化背景下我国现行老年体育政策的优化

刘洪涛

摘 要：主要采用文献资料法对我国老年体育政策进行研究，从老年体育机构、老年体育政策和老年体育活动等方面对老年体育政策进行梳理，从老年体育的地位、老年体育政策结构、老年公共体育服务、老年体育社会组织和老年体育活动等方面分析了我国老年体育政策中存在的主要问题，针对相应问题提出了我国老年体育政策合理优化的构想。

关键词：老龄化；老年体育政策；优化

中图分类号：G812.0 文献标识码：A文章编号：1006-2076（2017）02-0042-04

Abstract：With the methods of literature and text analysis， it studied the elderly sports policies in China. On the basis of the studies， the main problems were summarized from the status of elderly sports， the structure of elderly sports policy， the elderly public sports service， the social agencies of elderly sports， and the elderly physical activities. Then， it proposed the scheme of the optimization countermeasures for the elderly sports policies in China in aging society.

Key words：aging； elderly sports policy； optimization

在我国人口快速老龄化的背景下，老年群体越来越受到广泛关注，老年体育关系着老年人的幸福生活和国家的长治久安，老年体育政策作为全民健身国家战略和我国老龄政策不可或缺的重要组成部分显得极为重要。老年体育政策是国家政府机关、政党及特定团体在特定时期为确定和落实老年体育发展所采取的政治行为或规定的行为准则。“制定切实可行的老年体育政策是发展老年体育事业的首要保障”[1]，关乎老年体育开展的成效。目前，我国对老年体育政策的研究跟不上老龄化的速度和规模，政策中存在诸多问题，制约了老年体育的开展。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调“加快保障和改善民生……依法加强和规范公共服务，完善教育、妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规”。因此，加强老年体育政策的研究，对其进行合理优化，对增进老年人的健康和生命质量，提高全体国民的终生福利，具有重要意义。

1 我国主要的老年体育政策发展历程

1.1 我国主要的老年体育相关机构

1952年，中华全国体育总会和中央人民政府体育运动委员会成立，对全国群众体育工作进行管理。1983年中国老年人体育协会在河南洛阳成立。到1985年除西藏外全国各省区均建立了省老年体协，地、县、街道和社区（村）各级老年人体协也相继成立，近70 %的城市社区、50%乡镇有了老年体协。铁路、林业、电子、石油等行业也都建立了老年体协，形成了相对完备的老年体育组织网络。1982年中国老龄问题全国委员会成立，1986年中国老年学会成立，1989年中国老龄科学研究中心成立，1999年10月全国老龄工作委员会成立，负责研究制定老龄事业发展战略、规划、保障老年人权益等老龄工作的指导和管理。

1.2 我国主要的老年体育政策文本

1.2.1 老龄政策中的老年体育政策

1994年我国第一部老龄工作的纲领性规划《中国老龄工作七年发展纲要（1994-2000）》将“组织老年人参加各种形式的体育锻炼、健身活动以减少疾病，增强体质，延缓衰老”作为重要任务目标。从2001年起，国务院相继制定了中国老龄事业发展“十五”（2001 -2005）、“十一五”（2006- 2010 ）和“十二五”（2011- 2015）三个五年规划，从老年体育活动的开展、组织、场地设施保障等方面提出了要求。1996年我国颁布的《中华人民共和国老年人权利保障法》（2012年修订，2013年7月1日实行），规定了国家和社会在老年体育公共服务中的责任，从健康知识、健身活动和健身场所三方面对老年人的体育权利予以保障。2000年我国颁布的《关于加强老龄工作的决定》要求逐步建立包括医疗保健、体育健身等在内的老年服务体系。2006年全国老龄委发布《关于加强基層老龄工作的意见》要求组织开展老年文化、教育、体育活动。2007年，建设部颁发的《城镇老年人设施规划规范》和《老年人居住建筑设计标准》，要求创建适合老人晚年生活和促进身心健康的自由活动空间，如老年活动中心等。2005年和2013年先后出台两项“加强老年人优待工作”的文件，要求从医疗保健、生活服务、文体休闲等方面对老年人进行优待。2012年起，随着老龄化速度加快，大约200件涉老政策频繁出台，对老龄事业各领域提出了新的要求与建议。比如，《关于促进健康服务业发展的若干意见（2013）》《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见（2014）》和《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见（2015）》等政策密集出台，都把体育健身和体育设施纳入公共文化服务体系。

1.2.2 体育政策中的老年体育政策

综合性的体育法规中的老年体育政策：《中华人民共和国体育法》《全民健身条例》《关于加强城市社会体育工作的意见》和《全国城市体育先进社区评定办法（试行）》中都有老年体育的相关规定，《关于深化改革加快发展县级体育事业的意见》和《农村体育工作暂行规定》要求开展老年体育健身活动，为老人参加体育健身创造条件和便利；《2001—2010年体育改革与发展纲要》《全民健身计划纲要（2001-2010年）、（2011-2015年）》和体育事业的“十一五” “十二五”规划都十分重视老年人体育，要求加强对老年人体育活动开展的组织与领导，建立健全并充分发挥老年人体育组织的作用，为老年人参加体育活动进行科学指导，不断创新并推广适合老年人特点的体育健身项目和方法，扩大老年人体育人口，加强老年人体育宣传工作，并提出了经常参加体育锻炼的老年人和建设的老年体协的具体指标。体育发展保障性政策中的老年体育政策：《关于公共体育场馆向群众开放的通知》和《公共文化体育设施条例》要求公共体育场馆要采取有效措施，为老年人参加体育健身活动提供优惠或免费服务。《国民体质监测工作规定》和2013年印发的《国家体育锻炼标准施行办法》的适用对象都设有专门的老年组。2014年《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》把全民健身上升为国家战略，鼓励开发适合老年人的休闲运动项目。

1.2.3 专门的老年人体育政策

1999年国家体育总局颁布的《关于加强老年人体育工作的通知》是我国第一项专门老年体育政策，从政府职能、体育经费、锻炼指导与管理、体育场地以及老年人体育科研等方面做出明确规定，强调了老年人体育开展的经费和场地建设问题，要求修建适合老年人体育健身的场地设施，引导并组织老年人开展健身活动。各省市也相继出台了老年人体育发展的政策，如山东省《关于进一步加强老年体育工作的意见》、山西省《关于进一步加强老年人体育工作的意见》。2000年国家体育总局发布《老年人体育发展规划》，提出了老年人体育发展的指导思想及近5年和近15年的目标、任务和主要措施。

1.3 我国主要大型老年人体育活动

从2001年全国亿万老年人健身活动启动至今，国家体育总局和老年人体协连续举办了9届亿万老年人健身展示大会。2006年，国家体育总局推出“全民健身与奥运同行”主题活动，2007年8月8日至2008年8月7日，全国各地以“全民健身与奥运同行·全国亿万老年人健步走向北京奥运会”为主题，开展了形式多样的迎奥运活动。从2009年起，每年8月8日为“全民健身日”。同日，第一届全国老年人体育健身大会在河南郑州开幕，举办地包括秦皇岛、昆明和郑州三市，设有10个在老年人中广泛开展的比赛项目。第二届全国老年人体育健身大会于2013年8月8日至10月13日举行，举办地点分布于全国东、西、南、北、中12座城市，各地联动，强化了健身氛围，将老年体育发展推上了一个新的高潮。1980年以后，不少省市就开始举办老年人运动会，目前全国27省市举办过老年人运动会，如，截至2015年5月河南省已经连续举办12届体育健身大会[2]。

2 我国老年体育政策中存在的问题

2.1 老年体育没有获得应有的地位

部分地方政府没有充分认识我国人口老龄化的严峻形势，对老年人体育在保障和改善民生中的重要性认识不足。另外，各级政府在资源有限、政绩考核的压力下，对老年体育关注严重不足，老年体育政策执行中流于形式。老年人体育不受重视的表现：老年体育不像青少年体育，没有专门的老年体育管理机构；专门的老年体育政策缺乏，多分散于其他政策中；老年体育的财政投入和场地设施建设严重缺乏；老年体育理论和实践及服务人才的培养也无法适应我国急速加快的老龄化进程，现行指导体育运动的理论和实践侧重于青少年体育，针对青少年培养了过剩的体育教育人才，却没有培养出专门的老年体育服务的人才；老年体育的内容单调，主要是功、拳、操和广场舞。这与我国老年群体规模正在逐渐超越青少年群体且其体育需求旺盛的现实不相适应[3]。

2.2 老年体育政策的体系不够完善

老年体育政策缺乏顶层设计，至今尚无老年体育发展战略和长期规划。政策供给落后于老龄化实际，我国关于老年人体育的两部政策《关于加强老年人体育工作的通知》和《老年人体育发展规划》颁布将近20年，需要及时进行更新。我国老年体育公共服务政策供给不足，缺乏制度性投入，尤其是政策监控和评估机制的缺乏是我国老年人体育政策中存在的突出问题。老年人体育发展的支持措施和保障政策都较为缺乏，对损害老年体育发展等行为的惩处无具体规定。要推动老年体育发展，必须有一整套保障体系，从经费投入、场地设施供给、健身指导、活动开展、老年体育服务标准等方面制定政策加以保障。

2.3 政策主体间缺乏有效协调机制

老年体育政策是一个系统的政策群，政策主体涉及老龄委、民政部门、体育政府部门、老年体协、社区等部门，它们虽都对开展老年体育负有责任却又责任不明，难以形成有效的问责机制。同时，老年体育政策决策和执行需要相关部门的协调配合，需要建立起一种合理的协作分工机制，这是我国老年体育决策和执行中所缺乏的，导致政策体系内不同政策间关系混乱，影响了政策实施的效果。

2.4 老年体育公共服务质量不高

2.4.1 政府部门体育服务意识不强

长期以来，行政权力是整个中国社会的中心，政府对体育政策的制定和执行完全依靠自上而下的行政命令，许多行政人员官本位思想严重，把人民当作统治的对象，不关心公众的体育需求，更是缺乏为民服务的主观意识。当政策对于地方政府既无强制指标亦無利可图时，政策决策者和执行者就无动力做好服务管理工作[4]。我国老年体育政策缺乏具体操作性评价指标，导致体育政府部门对老年体育的服务意识不足。据调查，老年人对老年体育政策不满率达64.4%，非常满意率占5.8%，比较满意和一般的占29.8%[5]。

2.4.2 老年体育公共服务供需割裂

我国老年群体数量庞大，年龄跨度大、身体状况、成长环境、兴趣爱好、动机需求等方面存在着巨大差异。同时，各地老年人的体育经费、体育辅导员、体育场地等体育公共服务供给发展极不均衡。因此，不同老年人的体育需求存在很大差异，对体育公共服务的品质和数量呈现出不同的要求。然而，我国目前对老年体育现状缺乏深入实际的调查，对其基本体育需求和差异化的需求掌握不足，导致政府在提供体育公共服务时出现供需割裂的现象，降低了老年人体育公共服务供给的效率。

2.5 老年体育社会组织力量薄弱

我国老年人体育组织虽然在老年体育发展的历史中发挥了重要作用，但存在着组织力量薄弱的严重问题。我国各级老年人体育组织多是在政府主导下以自上而下的方式生成，其基础设施薄弱，政府人员兼职现象严重，专业人才缺乏，对政府依赖性强，缺乏社会化、市场化运作的经验和主动性，不具备适应新市场经济的组织创新能力，难以在新的市场经济条件下对老年体育的发展起到巨大的推动作用。

2.6 日常性的老年体育活动缺乏

我国体育政府部门对大型老年人体育活动特别重视。2001年至今，我国连续举办了9届亿万老年人健身展示大会，并于2009年和2013年举办两届全国老年人体育健身大会。1980年以后，全国27省市多次举办过老年人运动会。这些大型老年体育活动产生了巨大的轰动效应，强化了健身氛围，但参与的老年人相对于全国数量众多的老年人毕竟是微乎其微的，距普通老年人的日常生活比较遥远，最接近老年人生活的日常性体育活动缺乏管理和重视，处于放任自流的状态，严重影响了广大老年人的体育活动参与。

3 我国现行老年体育政策的优化建议

3.1 凸显老年体育的重要地位

人口老龄化是我国当前和未来面临的严重挑战，“未富先老”更加大了解决老龄问题的难度，老年体育对于解决老龄问题具有重要意义。“老吾老以及人之老”是我国的传统，人都有老的时候，我们必须认真考虑并切实关怀老年人的体育问题，因为那也将是我们的未来[6]。当前，我国老年体育没有获得应有地位，影响着广大老年人的身体健康和生活质量。因此，我们应当应时而动，把加快老年体育事业发展作为新时期我国的重大战略，将其放在“伟大中国梦”的高度，凸显老年体育的重要地位。

3.2 构建合理的老年体育政策体系

我们应当从战略、规划、制度、操作性政策四个层次来构建老年体育政策体系。老年体育发展战略在整个老年体育政策中居于最高层，包括战略理念、战略定位、战略目标、战略规划、战略任务及重点、战略步骤和措施等内容；老年体育规划是对发展战略的具体化，主要解决老年体育面临的宏观性、长远性的问题。这既是老年体育政策体系的基本要素，又是具体老年体育政策的基础。主要包括发展老年体育的基本理念、指导思想、基本任务、保障措施等内容；老年体育制度是一组成熟、稳定、规范的老年体育政策，是对我国老年体育规划的具体化，涉及体育权利、经费、场地等多个领域。操作性政策是针对某一具体老年体育问题而制定的具体措施、项目规划、实施方案等，是构成老年体育政策的基本元素，具有灵活性强、时效短、变动快等特点，可以及时修正、充实或终止。

3.3 建立有效的老年体育协调和问责制度

政府要把老年体育工作纳入政府目标管理体系，通过制度创新为老年体育提供必要的基础条件、环境条件和制度保障。将工作重点置于建章立制、综合协调和老年体育组织机构健全和指导员配置的服务上，并逐步建立和完善对老年体育的规划、设计、投入、建设等全程监管网络。制定科学合理的老年体育服务的基本标准，将老年体育作为社区、基层政府、体育管理部门的基本工作，理清国家、单位、个人对老年体育承担的责任，确定公共财政对老年体育的投入比例，对老年体育经费进行独立预核算和运作，制定老年人体育公共服务评价指标体系，通过考核与评估，促进老年人体育公共服务体系的标准化管理、服务和监督。由国家老龄委、民政部门和体育管理部门建立老年体育工作联席会议制度，对老年体育工作进行协调，形成合作分工机制，明确各部门主要负责，确立有效的体育服务问责机制[7]。

3.4 提高政府对老年体育公共服务的质量

3.4.1 增强政府对老年人体育公共服务的意识

社会契约论认为为社会提供公共服务是政府义不容辞的责任，“为人民服务理论是我国公共服务发展的最根本的理论基点”[8]。建立服务型政府是当前中国政府改革的目标，为社会提供体育公共服务是政府的基本职责之一。各级体育政府部门必须自觉贯彻服务行政精神，将老年人体育服务纳入政府议事日程，加大财政和体彩公益金投入力度，制定老年体育发展规划、基本任务、服务标准、基本措施和评价体系；争取政策支持，创造老年体育服务体系建设的良好环境，努力提供更多更好的老年体育服务；积极推动基层公共体育设施免费向老人开放，保证老人就近就便参与体育活动，为老年人提供科学的健身指导服务。

3.4.2 构建需求导向的老年体育服务供给机制

公共供给必须适应公共需要[9]。在老年体育公共服务的供给中，要从老年人的需求出發，构建需求导向的老年人体育公共服务供给机制，确定体育公共服务投入的合理顺序和规模，提高老年人体育公共服务供给的质量和效率。具体做到：1） 将老年人由现在的60岁以上与65岁以上两类按国际做法每10岁为一组进行细分，便于把握不同年龄老年人身心特点；2）在全面把握全国老年人体育基本需求的基础上，对不同地域的老年人的差异性体育需求进行调查；3）重视研发与政策配套的项目，我国目前尚无老年体育政策配套的项目，急需加强老年体育配套项目的研发与推广[10]，鼓励体育企业研制适合中老年人使用体育器材；4）大力培养社会急需的老年体育人才，加强老年体育指导员队伍建设。

3.5 强化老年体育组织适应市场经济的能力

在市场经济体制条件下，面对老年体育组织力量薄弱、生存困难的问题，当务之急是要加强老年体育组织化建设，给予足够的扶持与激励，拓宽其发展的机会和空间。在政府职能转变的同时，倡导老年体育组织积极转变管理理念，提升老年人体育组织主动性，增强自身造血能力，主动适应市场经济要求，由向政府要钱转向政府要政策，向市场要钱[11]。

3.6 加强老年体育活动的生活化建设

我国大型的老年体育活动远离老人生活，将“体育生活化”作为老年体育发展的最终目标才是推动老年体育经常性、普遍性开展的更有效途径。社区和老年体育基层组织要以社区内的公共体育设施为依托，根据老年人的生活习惯、兴趣爱好和消费水平，将适合的体育活动作为体育生活化的基本内容，以提倡科学、文明、健康的生活方式为理念，做到老年体育进社区、进庭院、进家庭，使体育真正成为老年人生活的一部分。

参考文献：

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