社会管理创新视角下城市环境信访问题处理机制研究——以上海市闵行区为例

韦加庆，季 宇

皖西卫生职业学院公共部,六安,237000

社会管理创新视角下城市环境信访问题处理机制研究
——以上海市闵行区为例

韦加庆，季 宇

皖西卫生职业学院公共部,六安,237000

我国当前处于社会转型期，社会矛盾不断积聚。从环境保护领域看，由于快速发展经济而忽略环境保护导致的环境信访问题越来越多。城市环境信访问题的快速有效处置不仅关系到政府职能部门行政效能问题，更是一个重大的社会问题，对社会主义和谐社会的构建有着重要的推动作用。从上海市闵行区看，造成区域环境信访的因素既有国家宏观背景下的快速发展经济的因素，又有快速城镇化带来的制约，更有社会公众环保意识的主观因素。而要有效处置环境信访问题，不断满足社会公众的环境质量诉求，就必须从提升社会公众参与环境保护意识入手，创新法治新路径，加强制度建设，积极支持社会组织参与环境治理，不断创新社会管理路径，切实提升政府管理实效。

社会管理；环境信访；机制研究

随着我国经济社会改革的持续深入推进，我国社会既处于转型发展的关键期，又处在矛盾的多发期，各种社会问题不断呈现，尤其是近年来城市环境污染引发的矛盾不断增多，创新社会管理，破解环境信访问题成为政府提升社会管理能力的重中之重。因此，为了适应新时期社会发展的需要，政府在创新社会管理、构建和谐社会过程中，既要深入探究环境信访的成因，又要不断完善环境治理的各项制度，不断创新社会管理路径，切实解决城市环境信访问题，不断提升社会管理能力。

1 城市环境信访问题的产生及其特征

1.1 城市环境信访现状

以上海市闵行区为例，2012-2016年期间，闵行区环境保护局共受理环境信访超过6 000件，针对不同污染源的投诉如下：一是废气的投诉达到2 630件，二是噪声污染投诉累计为1718件，三是餐饮业的油烟污染投诉共计1 053件。群众投诉方式主要为四种：一是电话投诉，累计为4 606件；二是通过书信方式投诉，累计为682件；三是以电子邮件的方式进行投诉，累计为567件；四是到职能部门即环保局信访办投诉共有105批。在过去五年里，办结信访案件累计达到5 869件，每年的办结率都超过92%；此外，过去五年共出现重复信访案件486件[1]。

1.2 城市环境信访的具体表现

近年来，闵行区环境信访总量始终保持在1 000件以上，民众对环境质量诉求不断提升。

首先，废气污染居于首位。从过去五年环境信访的类别看，反映废气污染的信访件最多，五年里累计达2 630件，占环境信访总量的43.8%，其中主要以印刷、香精、喷漆、污水处理等的废气异味为主，尤其是污水处理、污水泵站等社会公益项目和垃圾焚烧产生的废气异味日益突出[1]。

其次，噪声污染扰民始终居高不下。五年里噪声扰民投诉总共为1 718件，占环境信访总量的28.6%，造成噪声信访突出的主要原因是市政建设和重大工程项目施工的影响，如虹桥机场新跑道投入使用、沪杭客专试运行等项目，加上原有高架、铁路、地铁轻轨、道路车辆等交通噪声，导致信访总量不断上升，社会矛盾也不断叠加，不断加大解决难度，也比较容易引起重复信访和群体性事件。

再次，餐饮业的油烟扰民现象严重。在五年里共受理的信访投诉中，餐饮业油烟和噪声扰民的为1 053件，占信访总量的17.5%。引起餐饮业油烟污染的原因有以下几个方面：一是由于历史原因，一些居民楼存在餐饮店，但餐饮店的油烟排放达不到要求；二是无证经营的很多小餐饮店直排油烟至居民楼，以位于闵行区江川东路沪闵路口的新闵小区出口处几家餐饮店最为突出；三是沿街门店如东川路、漕宝路等餐饮集中区域造成区域性污染，处理难度大，使餐饮油烟污染投诉居高不下。

最后，扬尘污染矛盾依旧突出。由于建设工程市场的有效需求和闵行区特定地理位置，工程施工、堆场码头、搅拌站等生产作业和运输过程中产生了大量的扬尘，比较集中的几个点如真如搅拌站、天利搅拌站、淀浦河(老沪闵路)和黄浦江的堆场码头等给附近的居民带来了严重的污染，也是信访投诉比较多的区域。

2 城市环境信访问题产生的原因

通过分析发现，闵行区引起城市环境信访问题的原因主要表现在以下几个方面。

(1)宏观经济发展过程中制度设计的滞后，导致环境保护不力。从国家宏观发展的角度看，全国大多数地方都存在管理上的需求与现实上的制度困境带来的环境乱象。一是管理上的制度困境。制度的困境表现在管理职责不清，造成管理不到位或无人管理的困境。这样的事例不在少数，以闵行区灯辉路的餐饮为例，居民投诉该区域餐饮油烟及噪声扰民，环保部门只能对噪声和油烟污染进行处罚，而这些被投诉者都是无证经营的餐饮，环保局无权进行取缔，取缔权在工商局(后来划到食品药品监督管理局)，从而导致管理不到位，不能根本解决问题，居民对政府治理能力感到极为失望。二是法律法规方面的困境。尽管我国环境法规体系已初步形成，但在环保立法体系和内容上存在诸多不完善之处。如针对企业的环境违法行为，环境保护局最多只能处以20万元的罚款，完全达不到震慑企业违法的效果。大多数情况下，针对企业的违法行为也就处以几万元的罚款。即使是几万元的罚款，有的企业都不愿意缴纳。这主要源于企业对于法律法规漏洞的了解，他们深知当前的环境法律法规对企业约束力依旧有限，在成本核算之后自愿选择违法行为。

(2)快速城镇化不可避免地带来诸多环境信访难题。这主要表现在三个方面：一是产城一体发展产生的信访难题。以莘庄工业区为例，工业区建成后，周围很多空地都没有商品房，但随着城镇化建设的加快，商品房逐渐占据不同的空间，并逐渐包围了部分工业企业。工厂的异味和废水排放必然给周边居民带来巨大影响，与此同时也就带来了越来越多的环境信访问题。二是快速增加的城镇人口给餐饮业的需求带来环境信访难题。城镇化的加速发展必然带来城市人口及其消费的增多，在各种消费中，餐饮娱乐业首当其冲。以闵行区为例，有证和无证经营的餐饮业就超过10 000家，很多餐饮业都是违反环境影响评价法律法规的，在经营过程中也没有采取环保措施或者没有安装相应的排放设备，给周边居民带来严重的污染。三是快速城镇化过程中施工所带来的噪音与尘土等污染也是引起环境信访问题的原因之一。闵行区每年开工的大小型项目近千个，很多工地在建设过程中并没有严格按照环保等要求施工，给周边居民带来了不同程度的尘埃及噪声污染，从而引起环境信访问题不断。

(3)环境保护意识的提升引起环境信访案件增多。随着城市居民收入的不断增长，人们日益增长的物质文化得到了极大的满足，于是对生活环境表现出高度的关注，环境保护意识得到了极大的提升，对环境质量的要求也就越来越高。“不管公共管理者承认不承认，愿意不愿意，喜欢不喜欢，欢迎不欢迎，在今天，公民参与都将在人们的社会政治生活中发挥越来越重要的作用，体现越来越大的影响力。”[2]居民环保意识的提升主要表现在三个方面：一是关注环境质量的主动性极大提升。越来越多的居民开始主动关注自己生活周边的环境质量，遇到环境污染事件时都会主动采取措施来制止，其中包括打电话或写信给职能部门，或者通过热线电话投诉环境污染；或者通过网络发帖甚至电子邮件的方式来表达环境诉求。二是对环境质量的需求越来越高，当这种需求无法得到满足时，必然采取信访的形式以求解决问题。在访谈的7个街镇里，以餐饮业油烟污染和噪声扰民现象为例，小区楼下的餐饮店已经开了很多年，之前没有遇到类似的信访投诉，但近两年来针对同样的餐饮店所进行的环境信访投诉不断增多。三是城市居民参与社会建设意识逐渐提升。随着经济地位社会的发展，居民社会参与意识不断提升，公众参与环保意识必然影响到社会管理领域。公众可以借助不同的社会组织参与环境保护，从而拓宽社会管理的广度。

(4)行政执法不力，导致环境信访难题一直居高不下。尽管我国正在努力建设社会主义法治社会，但依旧有许多的企业存在违反环境法律法规的现象，而相对应的行政执法机关在处理这些违法行为时往往没有严格执法。在进行问卷调查过程中，54%的受访人认为执法不严是引起企业破坏环境的重要因素。行政执法不力表现在两个方面：一是部分环境执法人员自身的违法行为引起环境信访问题。闵行区环境保护局监察执法支队的人员编制是25人，法律专业科班出身的人员不多，仅两人具有硕士学位，而且年龄普遍偏大，知识和技术力量跟不上社会发展对环保执法的需求。二是针对企业的监管手段还比较落后。闵行区环保执法还没有普遍应用信息化手段，大多数情况下依旧需要执法人员到现场登记、查看。应用现代电子信息技术进行在线监控管理，可以大大提高管理效率，但是成本相当高。以餐饮业为例，闵行区共存在10 000多家大小餐饮店，比较知名的餐饮超过1 000家，若靠执法人员现场查处，因人员不足，效果可想而知。针对餐饮业油烟和噪声治理所采取的在线监控平台费用同样不低，谁能为这笔费用买单，这又是一个值得商榷的问题。因此，监管手段的落后同样造成环境信访问题居高不下，从每年针对餐饮业信访投诉的数量可见端倪。

3 化解环境信访难题的有效路径

从我国社会现实看，环境信访问题已经成为各地政府最大的维稳难题，各级地方政府每年都要拿出很大一笔经费用以应对各类信访问题。环境信访只是我国信访问题的一部分，但是，该类问题日益成为引起群体性事件的重要诱因。环境信访的有效处置与社会管理紧密联系，只有政府切实提升社会管理能力，激发广大群众参与社会管理，才能在社会管理这个宏观范围里有效化解环境信访难题。因此，在探索有效化解群众环境信访难题的路径中，既要注重文化软实力的培育，又要切实加强制度建设，尤其要通过推进法治来提升环境治理能力，同时还要积极推动群众参与环境保护，形成政府积极作为、群众主动参与、企业自觉守法的多维社会治理体系，切实提升政府行政管理效能。

(1)发挥文化的影响力，为推动公众参与社会管理创造良好的文化氛围。文化对社会的影响力从来就不应忽视。马克思认为：“一定社会的文化(作为观念形态的文化)是一定社会的经济和政治的反映，又给予伟大的影响和作用于社会的政治和经济。”[3]环境保护领域尽管属于社会管理，但公众参与环境保护意识的提升同样离不开文化的培育。当今社会，公众的环境意识水平高低是衡量一个国家和民族文化程度的重要标志，也是政府政策制定时能否充分引入公民参与的客观依据[4]。因此，培育公众参与社会管理的社会主义文化显得尤为重要，而要在当前多元文化中培育参与型的社会主义文化，就必须着力开展以下几项工作。

一是充分利用城市居民社区平台开展丰富多样的环保文化活动，激发公众参与的积极性。如通过开展月度专题性活动来提升公众参与环境保护意识。研究发现，社区正在成为公众参与环境保护的重要平台，同时也是公众养成环境保护意识的重要基地。本尼迪克指出“个体生活历史首先是适应他的社会代代相传下来的生活模式和标准。从他出生之时起，他生于其中的风俗就在塑造着他的经验与行为。到他能说话时，他就成了自己文化的大小创造物，而当他长大成人并能参与这种文化活动时，其文化的习惯就是他的习惯，其文化的信仰就是他的信仰，其文化的不可能性就是他的不可能性。”[5]而社区往往是一个居民养成社会文化的重要平台，在这里参与环保活动，对于个人以及家庭都有至关重要的影响力，尤其是形成强烈的环保观念意识后会产生代际传递，最终使这种文化得以传承。

二是借助多媒体手段不断传输公众参与的社会主义文化。文化作为一种深层次的影响力，不仅需要在社区乃至家庭进行灌输，更需要现代媒体发挥积极影响力，从而得以不断传承。从经济发展水平与政治参与程度的关系看，“社会—经济发展促进政治参与的扩大，造就参与基础的多样化，并导致自动参与代替动员参与。”[6]69而“高水平的政治参与总是与高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。”[6]174这种价值给环境保护带来了极大的帮助，使更多的人能主动承担环保责任，而不仅仅依靠单一的企业和政府职能部门，这种责任意识的形成就是公众参与的社会主义文化。它可以通过媒体宣传得以不断延续，最终在社会公众之中形成长期的影响力，从而切实改善环境保护现状。现代多媒体的影响力甚为深远，有关职能部门可以借助微博、微信等信息技术手段进行文化宣传与输送，使公众参与环境保护的社会主义文化得以传承。

(2)创新法治新路径，为保障公众的环境权益提供法律保障。十八大报告提出，法治是治国理政的基本方式。习近平总书记在现行宪法公布施行30周年大会上郑重承诺：“要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”“要不断维护、发展和实现社会成员的政治利益、经济利益和文化利益，为社会全体成员提供平等的发展机遇，营造权利平等、机会平等、社会参与平等和法律面前人人平等的良好环境。”[7]近年来，我国一直在不断完善环境保护方面的法律法规，而要在法治上给企业带来真正的威慑力，还必须从以下几个方面入手完善法律法规。

一是强化落实环境影响评价过程中公众参与的作用，切实强化公众参与的影响力。早在1996年，《国务院关于环境保护若干问题的决定》第10条就规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”2002年颁布的《环境影响评价法》对公众参与作出了更加明确和有力的规定。2006年2月14日国家环保总局正式发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是我国环境保护领域第一部专门关于公众参与的规范性文件。尽管有这些规定，但社会公众却遭遇了参与的困境，面对重大项目之时无法有效发挥作用。因此，必须在法律法规方面从严落实公众的参与权，对于违反该项法律法规的要追究责任。

二是探索制定环境污染纠纷仲裁法规，从法律上赋予环保职能部门处理环境纠纷的仲裁权。目前，闵行区针对环境污染的信访案例一直居高不下，如果能在法律法规上赋予环境保护职能部门一定的仲裁权，规定环保职能部门处理环境信访、调节环境纠纷的行为成为具体的环境行政行为，最终成为纠纷的仲裁者。这样，可以更加有效的处置环境信访问题，能使更多的环境信访问题得到及时解决，同时也能提高环保职能部门的威信，切实增强社会公众参与环境保护意识。

三是加大对破坏环境违法行为的处罚力度。闵行区环境保护局在处罚企业违法时，最高处罚金额也就20万，而且这种案例也是少之又少，这种轻处罚不能有效阻止企业破坏环境。加大行政执法力度，特别是加大对破坏环境行为的处罚力度，提高企业环境违法成本，这样，才能有效震慑到企业，使企业不敢违法，不能违法，从而能切实有效地促进环境信访问题的解决。

(3)加强制度建设，为维护社会公众环境权益提供根本保障。舒尔茨“将制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”[8]253。拉坦又指出：“一种制度通常被定义为一套行为准则，它们被用于支配特定的行为模式与相互关系。一种组织则一般被看作是一个决策单位——一个家庭，一个企业，一个局——由它来实施对资源的控制。”[8]329完善的制度是切实化解环境信访难题的有力保障，为了切实有效化解公众环境诉求，就要完善以下几方面的制度。

一是创新环境信访化解制度，不断满足公众环境诉求。政府在推进社会管理过程中，必须在有效的工作中提升政府形象，在化解群众诉求中赢得公信力。首先，采取干部包案制度，尤其是针对重要的信访案件，实施包案到个人，签订信访案件办理协议，充分调动干部工作的积极性。其次，采取深度治理的方案，针对重复信访案件申请专项资金，尤其是餐饮业的油烟和噪声污染方面的信访投诉，要划拨专项资金开展专项治理，最终成功化解社会公众环境信访诉求。再次，通过加强部门协调开展联动执法的方式，定期开展专项行动，针对信访案件中存在的交叉执法实施联动推进，最终有效处置环境信访案件。最后，建立环境信访后督查制度。环境信访案件处理完后，还有必要进行后续督查，防止违法行为反弹，以便持续推进环境治理。

二是创新公众监督机制和管理前置制度，做到预防与监督相结合，以有效化解环境信访矛盾，提升社会管理能力。环境信访问题的处置除了有效的处置外，还要做好两方面的工作——事中监督即公众监督和事前监督即管理前置。公众的监督除了之前提到的充分发挥社会公众在环境影响评价过程中的影响力之外，还要充分发挥社会公众日常监督作用。社会公众的监督有其独特性，相比职能部门的行政管理，公众监督显得无处不在。因此，既要积极鼓励公众对环境污染事件进行举报，又要开展经常性的宣传活动，对社会公众的监督行为进行有力的宣传，切实提升社会公众监督的影响力。事前监督主要是指加强管理，要从严做好环评审批工作,从源头上把关，控制污染事件的发生。同时积极发挥环保社会组织的作用，由社会组织承担部分前置管理职能。

(4)加大对社会组织的支持力度，为强化环境社会治理积极拓展新路径。在解决社会公众环境信访问题过程中，社会组织始终是不可缺失的力量，社会组织力量的增强使违法企业承受的压力增大，有利于政府有效管控环境违法行为，有效处置环境信访案件。为了提升政府社会管理实效，需从以下几方面着手推进社会组织建设。

一是加强顶层设计，从制度上努力保障社会组织参与社会治理。目前，对于社会组织的管理限制过多，导致社会组织的创办和活动的开展都受到制约。因此，要完善制度，使一些热心环境保护的社会组织能及时成立并开展相应的活动。

二是积极扶持，保障社会组织活动开展的长期性和有效性。一些社会组织在开展活动过程中存在经费困难，但又无法募集到资金，加之环保类组织大多属于社会公益类，这就需要政府在适当的时候给予支持。

三是加强政府与社会组织的合作，积极发挥社会组织在化解社会矛盾、提供社会服务方面的作用，将一部分行政权力赋予给社会组织，推动政府与社会组织深入合作，确保社会组织有用武之地。

四是完善激励机制，增强社会组织参与环境治理的积极性和主动性。政府可以通过购买服务、表彰奖励、项目参与等形式建设激励平台和体制，积极引导社会组织参与环境治理，这不仅能增强社会组织参与环境治理的内在动力，也能提高社会组织的治理能力。

[1]上海市闵行区环保局信访办.闵行区环保局信访年报[EB/OL].[2017-04-18]http://www.mhepb.gov.cn/sites/cshbj/ViewIndex_pg.ashx

[2]托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M]．孙柏英，译.北京：中国人民大学出版社，2005：3

[3]马克思恩格斯选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995：447

[4]本尼迪克．文化模式[M]．王炜,译.北京：华夏出版社，1987：2

[5]刘淑妍.公众参与导向的城市治理：利益相关者分析视角[M]．上海：同济大学出版社，2010：23

[6]塞缪尔，纳尔逊.难以抉择：发展中国家的政治参与[M]．汪晓寿,吴志华,项继权,译.北京：华夏出版社，1989

[7]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[M]．北京：人民出版社，2012：5-6

[8]科斯，阿尔钦，诺斯.财产权利与制度变迁[M]．刘守英,译.上海：上海人民出版社，1994：253

责任编辑：周博)

D632.8

A

1673-2006(2017)08-0009-05

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.08.003

2017-05-12

韦加庆(1976-)，安徽太湖人，博士，副教授，研究方向：马克思主义理论与思想政治教育，社会管理与社会政策。