聚焦流域治理：“河长制”

王海蕴

“河长制”成了两会热词。2016年12月，中办、国办联合印发《关于全面推行“河长制”的意见》。不出三个月，“全面推行‘河长制”又被写入了2017年政府工作报告。两会期间，水利部部长陈雷经过“部长通道”时回答的问题，就是关于“河长制”的推进情况：“目前已有25个省市制定了‘河长制的实施方案，其中近20个已批准出台。”

代表委员及业内人士认为， “河长制”对流域治理意义重大，是一项制度创新，给通常被不同行政区分割管辖的河流都找到了一个保护神。

明年全面推行“河长制”

我国水污染状况严重，而治理起来更难。因为流域通常被不同行政区分割管辖，使得不同行政区之间常常因为利益冲突而引起流域水污染纠纷。

为进一步加强河湖管理保护工作，落实属地责任，健全长效机制，去年年底，《关于全面推行“河长制”的意见》（下称《意见》）正式发布。《意见》要求地方各级党委和政府要把推行河长制作为生态文明建设的重要举措，抓紧制定出台工作方案，到2018年年底前全面建立河长制。

根据《意见》，我国将全面建立省、市、县、乡四级河长体系，各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任；各省（自治区、直辖市）行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任；各河湖所在市、縣、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。

《意见》同时强调，要强化考核问责，根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考。县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。实行生态环境损害责任终身追究制度，对造成生态环境损害的，严格按照规定追究责任。各省级党委和政府要在每年1月底前将上年度贯彻落实情况报党中央、国务院。

业内普遍认为，由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理的“河长制”，在一定程度上实现了水环境行政管理权力的集中统一，解决了水治理过程中统管部门统而不统、分管部门分而不动的难题。

从前期实践看，成效也非常明显。目前，全面推行河长制工作开局良好，22个省（区、市）明确在2017年底前全面建立河长制；9个省（区）和新疆生产建设兵团明确在2018年6月底前全面建立河长制，确保2018年年底前全面建立河长制。

不要变成一种单纯的人治

“河长制”最初于2007年由江苏省无锡市首创，即由各级党政负责人担任“河长”，负责辖区内河流的整治和管理，以实现河道水质与水环境持续改善。随后，部分其他省市地区也开始试行“河长制”。

从前期地方实践来看，“河长制”在一定程度上实现了水环境行政管理权力的集中统一，解决了水治理过程中统管部门统而不统、分管部门分而不动的难题，制度成效明显。

但是，由于“河长制”尚处于探索完善阶段，实践中也遇到规划功能与考评机制的泛化、公众参与和监督力度疲软等问题，导致一些“河长”存在“兼职不兼心、身份多元、并非专业”等现象，引发社会对其临时与长治、统一与多元等的争议。

对此，环保部水司司长张波在两会期间召开的新闻发布会上说，河长制是立足我国国情，在水资源、水生态、水环境面临的问题如何来系统的解决，建立的一个重要的工作机制。河长制的核心思想还是要让各级党委政府把主体责任担起来，或者说要让党委政府当中领导成员具体的把某一段河的水污染工作任务背起来，让责任更清晰。

张波说，河长制一定不要做成一个人去治污，如果一个人去治污，市委书记当河长和其他某一个副职当河长，调动的资源就不一样，这样不是只有市委书记当河长那条河能够治好，其他领导当河长的河则让人担忧？所以一定不要变成一种单纯的人治。

张波说，河长制实际上是协调机制，它一定要形成党委政府主导，部门齐抓共管，全社会共同参与的大格局，把中国政治体制的优势充分发挥出来，“如果仅仅变成了一个领导同志利用他能够调动的资源去治理这条河，这条道走窄了”。

如何实现“河长治”

“河长制”如何推动“河长治”？代表委员们提出了很多可行建议。

致公党中央相关负责人建议采取政府牵头、部门联动、社企主演的方式，构建政社企共建河道管理责任制，由河道两岸的企事业单位、社区的负责人担任“河段长”，对各河道分段进行监控、管理、考核和问责，推动社会力量在治水中各尽其责。

对于如何健全“河长制”考核指标体系，全国人大代表、浙江国和控股集团有限公司董事长陈乃科建议在考核机构设置、制度建设、信息沟通、群众意见办理等基础上，着重健全符合水资源防治内在科学规律的水质指标体系、污染物排放控制体系，使对“河长制”的考核更体现工作实效。

同时，推进考核主体的多元化、考核方式的多样化，在行政体系内部建议采取上级部门考核下级地方，同级人大、政协监督“河长”水环境责任执行情况的考评方式，在外部采取市场或专业机构评估水环境改善情况、社会公众评议水环境社会满意度等方式，对“河长”进行考评。

2017年是全面推行河长制的关键一年。据了解，国家发展和改革委员会相关负责人近日已带队赴水利部、安徽省和黑龙江省，对全面推行河长制实施部署阶段工作开展专项督察。同时，督察组还到合肥市、哈尔滨市主要河段和重点治理项目进行实地考察，了解制定实施方案、建立实施机制、分解落实责任制等工作进展情况，共同总结试点地区的经验和成效，分析遇到的困难和问题，研究解决方法，推动河长制各项任务和责任尽快落实到位。

代表

委员

观点

全国政协提案委员会副主任、水利部原副部长胡四一

落实河长制，一要细化责任，严格考核，纳入干部考核制度，执行一票否决制，涉及生态环境损害的，要执行责任终生追究制，切实加强干部对资源环境的管理责任。二要把河长制纳入法治轨道。目前河长制还是人治不是法治，干部更替后，治理思路和相关政策如何衔接？应充分吸纳现有经验做法和科学机制，以法律法规的形式确立下来。

全国政协委员、陕西省副省长张道宏

推行河长制，是加强生态文明建设的新举措，让各级领导更加重视河流、湖泊、水质的保护。落实河长制，有以下重点：一是水污染防治，要把直排污水口堵死，不允许直排，查清楚哪个乡镇、哪个企业在排放。二是水生态修复，周边湿地、植被要进行保护。三是水环境监测，随时监测和了解水质变化。最核心的还是保护稀缺水资源。相信通过加强领导、建立机制、夯实责任、社会监督，通过3-5年治理，水质会有显著改善。

全国人大代表、江西省水利厅原厅长孙晓山

问题在水中，根源在岸上。流域生态综合治理，是以流域内生态经济建设为核心，体现了资源保护与开发、治水与治山等相结合的理念。把流域生态综合治理作为“河长制”落地的重要抓手，兼顾生态治理、保护和开发等目标，有利于发挥“河长制”的制度优势，构建打破行政区划的区域经济发展格局。建议加强顶层设计，从国家层面出台流域生态综合治理的规划与法规技术标准；确立流域生态综合治理工程综合审批制度和流程；中央财政对典型重要流域生态综合治理工程给予奖补。

全国人大代表、山东省水利厅副厅长曹金萍

河长制办公室要充当河长的“参谋”，全面真实掌握河流情况。同时，还应发挥协调作用，建立河长会议制度和协调机制等解决部门矛盾。各地应根据实际，明确时间表、路線图，要建立健全河湖管理保护监督考核和责任追究制度，加大问责力度，把河长制考核与最严格水资源管理制度和“水十条”考核统筹实施，把河长制的问责和各地党政领导生态损害责任追究制度的落实结合起来。

全国人大代表、贵州省黔南州政协副主席张加春

河长制应向镇村基层延伸，因为沿岸群众既是排污者、又是环境治理的参与者、监督者和潜在受益者。贵州正开展“双万保洁工程”，对有河的1万个村，聘1万名河湖保洁员，负责所辖河段河湖日常巡查。河长制还应与生态补偿等机制配套，使保护者从护河中受益。比如赤水河流域实施双向补偿，即上游毕节市出境断面水质优于Ⅱ类水质标准，下游受益的遵义市应缴纳生态补偿资金，如果水质劣于Ⅱ类水质标准，毕节市应缴纳生态补偿资金。

全国人大代表、安徽省合肥市委书记宋国权

各级河长不仅要自己带头干，还要学会带领干，形成呵护河湖清水强大合力。比如，纵向上要完善三级“河长”体系，落实市、县、乡镇职责，横向上要纳入水务、环保等10余个部门，明确各方职责。此外要增强公众对水环境治理的主人翁意识，发挥环保举报热线、官方微博等平台的作用，在全社会营造“节水洁水，人人有责”的风气。

全国人大代表、四川省广元市委书记王菲

从国家层面出台嘉陵江上游污染防治和生态保护规划，统筹川、陕、甘、渝等4省市，开展跨区域联防联治，共同实施全流域保护。嘉陵江流域已是国家第二批生态文明先行示范区，为确保嘉陵江流域水体安全，政策、项目、资金的支持力度都需加大。

全国政协委员、中科院院士周成虎

“河长制”的实施是一项艰巨的系统工程，需要在统一的时空体系下，实现人、河、地的有机衔接和无缝对接。例如，利用我国自主研发的高分对地观测系统，实行对河流的精确调查，掌握河流的分布、河岸的开发利用状况；以现代地理信息系统和定位技术为支撑，建立大型河流信息系统，推进河流一张图工程，实现在真实、动态的数据基础上开展“河长制”管理。

全国人大代表、

北京市金杜（广州）律师事务所合伙人吴青

“河长制”实行以后，由于党政部门的直接负责人担任河长，还匹配了相关的问责机制，河湖周边区域那些禁止建设开发或限制性的项目就能得到更有力的管制。不过当前，“河长制”还是一个比较新的举措，要在未来的具体实施过程中总结存在的问题，发现立法的需求。