应对城市老龄化需构建服务大格局

※背景情况及问题分析※

如何应对快速而深度的人口老龄化，是上海必须先于全国探索的严峻课题。多年来市政府大力投入养老公共服务，构建“9073”养老服务格局，形成“五位一体”的战略框架，但尚未形成“适度普惠”的制度安排和社会化服务格局。

首先是“重机构，轻服务”。体现在对“9073”中的“3”关注甚多，对“97”的实际投入不足。这可從政府出台的养老政策中看出。“十二五”期间，政府出台养老地方政策文件共16份，其中9份是关于机构养老，5份是关于社区和居家养老，这与“97”和“3”的比例很不相称。再看财政投入：“十一五”期间市区两级财政投入于养老机构的补贴不到1亿，“十二五”增加到30亿。而在“97”部分，“十二五”期间的投入不足30亿；其次是“重兜底，轻覆盖”。政府出台的政策虽然不少，但主要集中在传统的兜底人群，惠及面太小。新出台的老年人综合补贴制度，一定程度上弥补了福利不足，但还存在标准偏低、精准度差等问题；第三是“重行政，轻社会”。近年来政府在养老问题上尝试打通部门壁垒、整合行政资源，但在如何动员社会力量参与养老工作方面，探索才刚开始。

我们认为，应构建政府负责、社会协同、家庭参与的“大老龄格局”。当前要注重研究养老的家庭责任与社会责任以及注重兜底与适度普惠等问题。

上海是已达到中等发达国家水平的国际大都市。当前，家庭功能弱化、社会快速发育已成事实。没有社会支持，家庭难以承担养老责任。承认养老首先是社会责任，并不意味由政府大包大揽，而是要起引导作用，构建开放格局，增强社会运行机制对老龄化的应对能力，推动形成社会化的筹资机制和服务格局。同时，国家“十三五规划”提出增加公共服务供给。上海更需要强调增加面向全体老年人群的、让全社会都能感受到的社会福利。今年推出的老年人综合补贴制度，扩大了受益覆盖面，将部分福利制度化，具有积极意义。在此基础上，还应结合市情民情，在住房保障、基础设施、公共交通、公共卫生、娱乐体育、终身教育等方面，作出更多惠及老年群体的制度安排，满足老年人群在安全与发展方面的基本需要。

※建议※

1. 创新养老融资制度。要从当前的“兜底线”向“适度普惠”发展，必须进一步拓宽养老融资渠道。目前养老金来源主要局限于养老金和个人积蓄，其他的金融手段，如彩票、金融保险产品等尚未发挥明显作用；公私合营的融资手段也还没有发挥潜力；以“抵扣个人所得税”方法，鼓励职工购买养老保险，形成稳定的养老资金来源等制度创新还有很大的空间。

2. 推动养老保险金的社会化运作。要强化社会责任和社会功能。社会保险不仅是政府推行的再分配制度，更是社会互助功能的体现，政府、企业、个人分别投入建立，本质上是社会资金而不是财政资金。目前社会保险及养老保险金的社会化管理和社会化监管，亟待突破和创新。应以社会金融手段实现养老金的保值增值，替代目前财政补贴、国有资产注入等做法。

3. 加快建立长期护理保险。为解决老年人照护中的支付问题，上海率先推行了医养结合，但还存在“医养混合”“以药养护”等严重缺陷，这只能作为长期护理保险出台之前的权宜之计。应尽快研究建立独立于医保的、从社会保险中分离出的长期护理保险。鉴于目前上海医保资金结余较充裕，以及市区两级财政每年对养老有一定投入，利用个人或家人医疗账户资金，逐步建立“财政投入+医保资金+个人缴费”的老年长期护理保障筹资机制。