论行政立法中的公众参与

摘 要：行政立法是一项与民众息息相关的活动。在我国，由于公众参与行政立法的程度较低，各种因素限制了行政民主化进程。政府要重视行政立法中的公众参与重要性，完善立法方式与程序，使行政立法逐渐朝向民主化发展。本文主要研究行政立法中的公众参与意义，分析公众参与行政立法的问题，提出一些公众参与的对策。从而更好的保障民众的利益，维护社会的稳定秩序。

关键词：行政立法；公众参与

社会主义法治理念是中国特色社会主义的系统化的法治意识形态，反映和指引着社会主义法治的性质、功能、目标方向、价值取向和实现途径，是马克思主义法律思想中国化的最新成果，是社会主义法治的精髓和灵魂，是我国社会主义法治建设必须长期遵循的指导思想。它由依法治国，执法为民，公平正义，服务大局，党的领导五个方面组成。其中执法为民是社会主义法治的本质要求。

法治理念的核心就是以人民利益为根本，而人民利益的保障中，很大一个因素就是公众参与性，即人民能否真正的成为管理国家的主人。我国规定民众行使权利的方式主要是通过人民代表大会的形式，但是人民代表大会的形式一定程度上，只是人民选举出的代表在行使权利，虽然这是民众行使权利的一种形式，但不能成为唯一的形式。[1]行政立法内容能否体现民意，是否合理、科学，极大依赖行政立法。行政立法必须为良法，才可真正体现权威、民主。因此，必须提倡公众参与行政立法。

一、我国公众参与行政立法的意义

1.公众参与有利于保障公平正义和提高立法水平。公众参与不仅仅是个别专家、学者的参与，而是通过自愿招募的方式，邀请不同年龄，不同职业，不同文化背景，社会生活中方方面面的人参与，避免了代表制民主的不全面性，不会造成“不均衡的民主”的现象，从而最大限度地保障社会公正。同时也有利于行政机关全面的了解各种不同的利益需求，使行政立法的内容更加科学合理，进而提高立法质量和行政机关立法水平。

2.公众参与有利于提高行政效率，加强对公权力的监督，防止腐败。之前提到，行政活动的对象主要就是民众，增加民众参与，就使得行政相对人在参与行政决策制定的过程中如对相应的行政决策、行政决定有异议或疑义，会在参与过程中提出，行政机关则对之予以解释、说明。这样不仅能获取民众支持、认同，而且还能提高政府的威信力，增加其办事效率。现实生活中，行政立法或者执法过程中，行政人员滥用权利恣意妄为的现象时有发生。因此，增加行政立法中的公众参与，能够将行政立法等各项活动放在阳光下进行，民众的舆论力量是强大的，通过这种力量，将使得行政人员的腐败的想法扼杀在摇篮中。

3.公众参与有利于加强公民的主体意识，增强全民法治观念，形成良好的社会氛围。公民是国家和社会的主人，管理国家、管理社会，建设国家，促进社会的发展是其职责。加强行政立法程序的公众参与，有利于增强公民管理国家、管理社会的能力同时增进个人的法律意识和法律修养，形成人人知法，懂法，守法的良好社会氛围。

二、但我国的行政立法公众参与制度仍然显示出起步阶段的不规范和不成熟。在实际操作中，公众参与到行政立法活动中，难免会遇到各类问题

1.公民参与意识不强，参与者文化基础参差不齐。由于我国文化历史传统，人民的主人翁意识普遍不高，同时公众的文化背景参差不齐，其可能缺乏一定专业知识。特别在立法活动中，一定的文化知识是不可或缺的。对于行政立法而言，公众作为业余人员，有时会做出反对政府的正确决策，公众参与也可能导致正确决策的改变。

2.行政机关对公民参与权采取冷处理的态度。在行政系统内部的各个部门，很多职位的职权和职责界限模糊，在经济理性人的利益驱动下，每个具体部门为了自己的私利，常常侵犯公众利益达到权力寻租。在传统官僚制的影响下，我国行政机关按照从上级到下级的层级工作方式展开工作，在现在这个开放的信息社会中往往处于被动地位，这也在很大程度上限制了公众的参与。对公众来说，大部分行政机关处在一个闭合的行政系统中，很多信息没有向社会开放，因此公众参与行政立法缺乏充足的信息。这在制度上是一个极大的缺陷。从某种程度上来看没有真正意义上赋予公众更多的发布意见的权利。

3.参与程序的可操作性差，操作起来难度较高。公众是一个很大的范畴。现实生活中不可能做到人人参与。同时参与具有较高的经济成本。在立法过程中，运用公众参与机制，会增加立法成本。若公众参与的人数过多就难以控制其情绪，尤其是在少数、个别激进分子的不良煽动下，有些过激公众极易失去理智，破坏社会秩序，产生一定的负面影响。

三、为了改变这些公众参与时遇到的问题，我们需要通过完善相关的制度等方式，使得其发挥真正的作用

1.提高全民的公众参与意识，加强普法工作的开展。健全听证会制度。通过开展讲座，论坛以及媒体、新闻报道、法制宣传等途径，将民众的主人翁意识、维权意识进一步强化。有效完善行政立法的公告程序，起草之前，可广泛吸收公众建议，有效发挥立法听证会作用，吸收公众参与方式，严格组织保障，司法化程序设置，健全听证会制度。

2.完善法律保障，提升政务信息透明度。利用法律、法规，明确规定行政立法中，公众参与的范围与方式。对于立法机关，不管是国家、行政、地方单位应明确公众参与的途径与范围。完善政务公开制度，提升政务信息透明度，有效扩大公众对于政务的知情度。若信息不公开，公众就难以了解政府决策，不能明确预期成本收益与基本目标，难以提出决策，并评价决策与建议。

3.强化人大监督力度，确保公众参与权利，确立行政违法行为的追责体制。通过法院进行司法审查，扩大行政诉讼受案范围。若行政立法过程发生违法行为，方可及时给予纠正、处罚，确保公众参与权力通过法律法规的方式得以保障。同时对行政违法行为追究的法律责任加以明确，从而对行政人员的行为加以规制，防止他们滥用职权。

四、结语

在行政立法中，公众参与作为整体民主的组成部分。仅仅依靠自上而下的方式并不能建立一个更开放、更民主的社会，还需要自下而上的公民文化的回应。公众参与的兴起，不仅基于人们对其作为民主和程序正义的基本权利的认可，还来源于实施不受欢迎的立法和政策会带来广泛的抗议和对政府信任下降的经验性认识。若想使民主深入人心，必须给予观念、物质、制度的保证，通过国家、社会与公众的合作，让民主能在行政立法、制法与法律监督过程中贯穿。行政立法中引进公众参与，是一项非常积极和有效的举措，但是任何一项新的制度在实践的过程中，总会遇到各种各样的困难和阻碍，面对这些问题，我们就需要通过不断的针对问题加以改善，从而真正做到行政立法中公众参与。通过提高公众参与深度，充分尊重、合理对待公众建议与意见，有效提升公众参与效率，使行政立法能够真正民主化、规范化。

注释：

[1][英]吉登斯：《失控的世界》，江西人民出版社，2001年版，第73頁

参考文献：

[1]吴国毅，黎桦.公众参与的法理学思考①――以公众参与环境行政立法为例[J].长江大学学报（社会科学版），2013（7）：46-48.

[2]李小群，吴兴国，张高英.安徽省地方立法公众参与现状、问题及对策研究[J]. 安徽行政学院学报，2010.

[3]王锡锌.公众参与和行政过程――一个理念和制度分析的框架.北京：中国民主法制出版社.2007.

[4]姜明安.行政法与行政诉讼法（第三版）.北京：高等教育出版社2007.

[5]张超《.民主：一种法治的基本立场》[J].山东工商学院学报，2006（06）.

作者简介：田佳灵（1990-），湖北大学政法与公共管理学院研究生。