如何构建政府数据共享开放实践体系

吴志刚 林宇虹 朱 胜 刘宇峰 蒲冬琴

（勤智数码科技股份有限公司，成都 610041）

如何构建政府数据共享开放实践体系

吴志刚 林宇虹 朱 胜 刘宇峰 蒲冬琴

（勤智数码科技股份有限公司，成都 610041）

2016年5月，李克强总理在中国大数据产业峰会上提到:“中国超过80%的数据在政府手中，政府应共享信息来改善大数据”。在当前大数据时代背景下，通过政府数据的共享开放释放“数据红利”，成为了激发社会与市场活力的驱动力。尤其在国务院印发《促进大数据发展行动纲要》和《“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》后，全国各地各级政府纷纷“撸起袖子”在政府大数据共享开放路上干得热火朝天，但仍然面临信息孤岛问题仍未解决、部门配合意愿不高、共享开放的数据价值低和数据更新非常滞后等诸多问题。本文基于勤智数码在政府数据共享开放实施工作中的长期实践，提出了一套完整的政府数据共享开放理论模型及实施方案，并阐述了该实践体系的方法、功能和建设内容。

政府数据共享开放 标准体系 产品体系 成熟度模型 价值评估

1 引言

随着大数据技术的日趋成熟和移动互联的全面普及，当前全球已经从“IT”时代全面迈入“DT”时代。“数据”成为了等同石油一样重要的战略资源已经成为共识。2016年5月，李克强总理在中国大数据产业峰会上提到:“中国超过80%的数据在政府手中，政府应共享信息来改善大数据”。尤其是国务院印发《促进大数据发展行动纲要》和《“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》后，全国各级政府纷纷“撸起袖子”在政府大数据共享开放路上干得热火朝天，但在实践过程中，仍然面临数据孤岛现象严重、共享开放的数据价值低、数据更新滞后、各部门配合意愿低下、等诸多问题，已经严重影响着政府数据共享开放建设的步伐和质量。

2 政府数据共享开放现状与趋势

所谓政府数据，是指政府和公共机构依据职责所生产、创造、收集、处理和存储的数据[1]。政府数据的共享开放又分为两个方面的含义，一方面是数据开放，指在政府掌握的数据中可以为公众知晓的公共数据。另一方面是数据共享，这类数据虽然不属于开放的范畴，但为履行政府职能，需要在相关政府部门之间共享的数据[2]。

2015年至今，我国密集发布了多个相关文件，其中最主要的是国务院《促进大数据发展行动纲要》。《纲要》对相关政策进行了梳理，提出在开放前提下加强安全和隐私保护，在数据开放的思路上增量先行，提出2017年底形成跨部门共享共用格局，在2018年底前建成国家统一的数据开放平台，在2020年达成民生数据向社会开放的目标。

北京、上海、浙江、青岛、武汉等地方政府都已经建立了专门的政府数据开放的网站。像气象、林业这些部门这两年也建立了独立的数据开放网站。

政务数据的共享开放为政府全面升级管理与服务水平提供了一种有效的途径，但同时对政府驾驭数据的能力提出了新的考验，对推进政府治理能力现代化也提出了新的挑战[3]。

3 政府数据共享开放实践中的误区

收集数据、使用数据，是所有政府都在普遍采用的做法。很多政府在数据共享开放建设过程中首先想到的就是依托政府数据统一共享交换平台，大力推进政务基础信息资源建设，将各类信息系统跨部门、跨区域共享，从而形成覆盖更大范围的数据网络系统。

但是从哪里收集数据、使用什么手段整合、质量如何把控、集中后怎么监管、如何有效评估当前数据共享开放现状和价值等问题却没有得到有效解决。经调研发现，很多政府部门在建设政府数据共享开放过程中，存在资源现状不清、信息孤岛严重、利益割据严重和缺乏盘活机制等“老大难”问题未真正解决。同时又陷入了“三重三轻三少”的误区（见图1），即重建设、轻规划、少标准；重平台、轻业务、少数据；重验收、轻效果、少评估。

造成此类问题的根本原因在于：①缺乏可落地执行的顶层设计；②缺乏合理有序的推进方法；③缺乏全生命周期的产品体系；④缺乏利益共享的驱动机制。

图1 “三重三轻三少”误区

4 构建政府数据共享开放实践体系

图2 “4892”解决方案

要真正推动政府部门数据共享开放从而释放政府数据红利，一是要突破制度、部门、技术手段的限制，将开放、共享、连接作为顶层设计和统筹规划的原则，明确各部门数据共享的方式，理清各部门数据管理及共享的义务和权力。二是要制定政府数据资源共享开放管理办法，整合政府部门公共数据资源，促进互联互通、提高共享能力，提升政府数据的一致性和准确性。三是要充分利用统一的国家电子政务网络，构建跨部门的政府数据统一共享交换平台，通过信息化手段和产品工具，加快各地区、各部门、各有关企事业单位的数据梳理、整合、互联互通和信息共享，加强数据的灵活应用和对外服务。四是要建立政府数据开发利用评价的指标体系，通过多层次和多维度的评价模型，反映当前政府数据的实际情况，和政府在推动政府数据开发利用工作方面所做的努力和结果，驱动政府数据共享开放建设工作有序进行。

勤智数码结合对政府数据共享开放实践过程的经验，摸索出了一套，集理论、标准、产品、评估于一体的“4892” 解决方案（见图2）。

“4892”解决方案自上而下构建顶层设计和推进方法，以贯穿全过程的理论和标准体系指导实践。自下而上打造产品体系和驱动机制，以服务全生命周期的实践完善理论和标准。

4.1 理论体系

政府数据作为国家战略资源，它的共享开放有着深刻的内涵和广阔的外延，既包括信息内容的梳理、登记、采集、处理、公开、共享交换、再利用、安全、归档等环节，也包括与它相关的政策与制度、标准、管理体制、人才等外部条件和保障环境[2]。不难看出，政府数据的共享开放是一个庞大的系统工程，涉及到各类系统和海量数据的管理和整合，同时也需要众多的政府部门和人员的配合。因此，研究和建立政务数据共享开放的理论体系很有必要。

图3 理论体系

政府数据共享开放的理论体系包括四大内容（见图3）。

4.1.1 摸清家底

摸清家底是指对政务信息资源进行调研和梳理，这是推进政务信息资源建设的重要内容，同时也是促进政务管理、信息共享和信息系统整合的重要基础。

摸清家底主要从两条主线开展：（1）业务主线，以部门业务为中心，梳理围绕业务的部门职能、业务流程、业务数据和支撑业务的技术存储能力等；（2）技术主线，以支撑业务实现的技术手段为中心，梳理信息系统和文件系统的具体数据字段，以及系统与系统、系统与业务之间的数据关系。

通过摸清家底解决三方面问题：⑴政务部门的核心业务有哪些？业务使用和产生的信息资源有哪些？在哪里？由谁负责（确责）？⑵各部门内部或跨部门的共享需求有哪些？哪些信息可以向社会公开？哪些可以在部门之间共享？哪些只能在部门内部使用？⑶业务有哪些应用系统或数据库支撑？哪些信息资源存储在应用系统或数据库中？核心业务的信息化水平如何？

4.1.2 从容整合

从容整合是基于对政府数据现状有清晰的认识和理解后，针对政府数据资源进行的采集、处理、编目、共享、开放等一系列活动及过程中的规则制定。从容整合目的是解决异构数据源之间的数据不标准、不规范等问题，实现统一的管理并合理规划政务信息资源的采集，规范数据资源的开发利用。

4.1.3 灵活应用

灵活应用是为了激活政府数据价值。在对政府数据进行梳理、整合之后，应结合实际需求，通过多种手段和技术，对海量数据进行深度挖掘，激活存在于政府部门里面固化的数据的价值。通过大数据、人工智能、物联网等技术的深入广泛应用，将数据流动关联起来，进行综合分析和有效管理，将产生巨大的社会价值和经济效益。

4.1.4 全面管理

全面管理是指对信息资源的全生命周期和全流程的质量和安全进行监管。一是要求依照政务信息资源保密程度进行分类管理，对涉及个人隐私、企业商业秘密、国家机密或安全的数据处理和保护；二是加强数据资源开发利用过程的质量监控；三是通过元数据管理，做好数据的创建与维护，便于跟踪数据的共享开放的各阶段情况。

4.2 标准体系

标准体系建设是政务信息资源管理的重要组成部分，统一标准是实现互联互通、信息共享、业务协同的前提，只有通过统一管理要求、业务要求和技术要求等标准化手段，才可以保障政务信息资源管理工作有章可循，有法可依，形成一个有机的整体，从而规范和促进政务信息资源管理有序、高效、快速地发展。

图4 政务信息资源管理标准体系

因此，依据理论体系，制定了梳理、采集、处理、目录、共享、开放、质量和安全等8大标准（见图4），标准体系从管理办法和实施规范两方面进行定义，从制度上建立管理机制，从技术并规范实施路径。

4.3 产品体系

勤智数码政府数据共享开放全生命周期系列产品涵盖信息梳理、数据整合、数据共享开放、数据管理四大核心环节。产品体系就是围绕这些核心环节而设计的管理系统，包括信息资源梳理系统、数据采集系统、数据处理系统、信息资源目录管理系统、数据共享服务门户、数据开放服务门户、元数据管理系统、数据质量管理系统、数据监控管理系统等9大系统（见图5）。

4.4 评估体系

建立政府数据共享开放的成熟度评估和价值评估机制（见图6）,对政府部门数据共享、开放的成熟度进行有效评估是更科学合理推断政府数据共享、开放的前提。通过建设政务大数据成熟度模型（GBDCMM）成熟度评估体系由目标能力、现有能力、成熟度、能力提升报告构成。通过评估先行衡量政府目前的数据开放共享的程度，帮助政府顺利实施预期的政务大数据开放共享方案，在实施政务大数据开放共享方案之时或之前识别现有能力和目标能力的差距等。成熟度评价指标体系参见《政务大数据成熟度模型研究与应用》[4]。

图5 政府数据共享开放产品体系

图6 政府数据共享开放评估机制

对政府数据共享、开放的利用结果进行价值评估是持续推进政府数据有效共享、开放的依据，是建立政府数据共享、开放长效管理机制的基础，是实现政府数据和社会数据融合的保障。价值评估从数据共享开放效果和共享开放指数两方面建立评估机制，通过效果评估，期望形成数据共享开放的良性互动的闭环。对共享开放的数据产生的政治、经济和社会价值三方面进行评估和度量。建立数据共享开放指数评估指标体系，构建指标体系中各指标的权重和指数计算规则，形成综合的共享开放指数。

5 小结

通过建立集理论、标准、产品和评估于一体的“4892”政府数据共享开放实践体系，不仅能更规范、更系统、更科学的指导顶层设计，也能指导具体的落地实施工作的开展，为政府数据汇聚、共享、融合与创新提出了实践方法。

当然，政府数据共享开放将是一个长期的过程，在具体的实践过程中，需要不断总结经验并丰富“4892”实践体系的内涵与外延，推动政府数据价值的发现与利用。

[1] 瞭望. 政府数据开放：国际经验与我国现状[EB/OL],[2016-05-11].

[[22] 董伟,聂清凯.大数据时代地方政府治理:以北京市朝阳区为例[M]. 北京人民日报出版社.2016.

[[33] 穆勇,彭凯.政务信息资源目录体系建设理论与实践[M].北京：北京大学出版社.2009.

[[44] 吴志刚,廖昕.政务大数据成熟度模型研究与应用[J].中国科技产业, 2016,08:77-80