如何提高国家审计独立性

干小红

【摘要】国家审计是国家治理的重要组成部分，在促进国家机关提升工作效率、效果，推进行政问责制发展和提升政府公信力方面发挥着重要作用。文章对欧盟34个成员国国家最高审计机关的独立性现状进行系统分析。借鉴他国经验结合我国国情，文章提出了提升国家审计独立性的四点建议：改现行行政型审计模式为立法型审计模式；完善法律法规，进一步明确审计人员职责和权限；改进审计人员主要负责人人事安排制度；改革现行审计经费预算拨付制度，设立国家审计专项经费。

【关键词】最高审计机关 国家审计 独立性

一、引言

国家审计是国家治理的重要组成部分，在促進国家机关提升工作效率、效果，推进行政问责制发展，提高公共管理的透明度和提升政府公信力方面发挥着重要作用。国家审计作用发挥的好坏，在很大程度上受制于国家审计的独立性。独立性成为审计取信于社会公众的前提，是审计灵魂所在，对国家审计也是如此。国际审计组织在1977年通过的关于审计准则的《利马声明》中，就对国家审计的独立性进行了专业的界定，将国家审计的独立性分为审计组织机构设置的独立、审计人员的独立和审计组织财务的独立，提供了一系列的指导方法；并在2007年讨论通过了《墨西哥宣言》中，对《利马声明》中的条款进行了细化，确立了政府审计独立性的八大原则

二、EUROSIA成员国的国家审计独立性经验借鉴

提高最高审计机关的独立性的是国际审计组织战略计划的主要目标之一，根据EUROSAI国会的工作安排，由匈牙利的国家审计办负责对EUROSAI组织中的成员国中的最高审计机关的独立性情况进行一项问卷调查，以了解成员国最高审计机关的独立性现状。问卷在2013年2月15日向EUROSAI的50个成员国发出，截止到2013年7月31日，共收回34份有效问卷。问卷问题的设计是基于SAI独立性的四个核心维度，他们分别是：组织机构；职责权限；人事安排和组织经费。这四个独立性维度的共同目标是确保最高审计机关是独立与其他机关的。问卷调查主要是选择题的形式，大多数题目只有一个答案，少数题目是开放式的选择，可以有多个答案。对问卷结果分析整理，可借鉴经验如下：

（一）审计模式安排合理，组织机构独立性高

受访国家审计机关都从宪法条款或具体的组织法，得到了明确的法律授权。本次调查的受访者中，有13个国家审计机关职权来源于宪法的规定，有8个国家审计机关职权来源于特定组织法，有12个国家审计机关职权来源于两者的组合。唯一的例外是欧洲审计法院，该法院的职权是从2009年的欧盟条约（TFEU）中衍生出来，该组织职权来源特殊的原因是由它在欧洲联盟内发挥的特殊作用所决定。

（二）审计职责清晰、审计权限明确

审计范围和审计业务对象法定明确，除立法机关或总统委员会和法律规定的内容外，其他任何组织和个人不得限制审计范围。大多数最高审计机关（28最高审计机关）表示，他们有充分的自由裁量权（或自由）选择问题的审计，并确定其职责范围内他们的工作范围。6个最高审计机关规定，受限制的审计范围职能是立法机关或总统委员会和法律规定的内容，其他任何组织和个人不得限制审计范围。在他们的审计范围中，有28最高审计机关有权审计任何实体和组织。5个最高审计机关罗列了一些审计范围受限的实体，但这些指定审计范围的限制不适用于由立法机关下要求的审计。31个国家审计机构指出，审计所需的信息访问没有限制，能够获得审计所需要的充分必要信息。

（三）人事安排法定，避免利益冲突

最高审计机关努力消除或至少减少审计人员利益冲突。从调查结果来看，最高审计机关的主席和副主席，合议制机构和审计人员的成员不能是，国家预算部门职员、立法会议员、地方政府和直辖市的市长、工会领导人；其直系亲属也不得是，国家审计机关的负责人和成员、政府机构成员和立法机构或金融委员会的成员。为确保国家审计人员的独立性，国家审计机构成员的兼职也受到严格规定。最高审计机关的主席和副主席，合议制机构中的内部审计人员和外部雇佣人员大部分都是有严格限制的，主要是从事学术研究。16个国家的最高审计机关主席和副主席可以有限制的从事其他任务和工作，10个合议制审计机构的成员可以从事其他工作，其他国家审计机构人员则禁止兼职任何工作。

（四）组织经费单独列入国家预算

国家机关组织经费是单独列入国家预算，经批准的国家预算能够由国家机关最高负责人决定其具体用途。33个最高审计机关的预算单独列入国家预算，1个最高国家审计机关的预算是立法机关的预算的一部分。三十二个最高审计机关报告说，他们能充分管理已经获得批准的预算，决定其使用用途；一个最高审计机关表示预算的使用受到严格限制；然而，一个最高审计机关表示，预算的使用受到很少几乎没有限制。如意大利审计法院的经费单独列入国家预算，不受政府财政控制，由议会直接拨付。根据《意大利法院组织法》第98条规定，审计法院院长负责制定管理审计法院经费开支的有关规定，由院长决定经费的具体使用。按照审计法院的审计职责，审计经费可分为以下几个部分：（1）用于财务审计的经费；（2）用于绩效审计的经费；（3）用于管理审计的经费：（4）其他经费。

三、提升我国国家审计机关独立性的措施

比照考察ERUSIA成员国的最高国家审计机关独立性的四个维度：组织机构、职责权限、人事安排和组织经费方面的做法，借鉴其经验，主要从四个方面考虑提升我国最高国家审计机构的独立性：

（一）改变现行的行政型审计模式，采用立法型审计模式

可借鉴欧洲国家审计经验，采用立法型模式的审计体制，设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院（即“一府三院制”），最高审计院负责向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作。从我国的根本政治制度——人民代表大会制度的要求、建立社会主义市场经济体制的需要以及与国际惯例接轨的角度来看，我国的审计体制应当采用立法模式，以彻底解决因审计的独立性得不到保证而产生的问题。在各级人民代表大会下设立审计院，直接对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会负责，地方各级审计机关接受上一级审计机关的业务领导；审计长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免，全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。

（二）健全和完善审计法律法规，进一步明确国家审计的范围和职权

改进和提高国家审计机关、审计人员工作上独立性的最根本措施就是健全和完善相关的法律法规，特别是审计方面的法律法规。形成以《审计法》为核心、审计准则和审计操作指南为基础的既符合我国国情又体现国际惯例的审计法律规范体系，通过国家的法律法规，具体细化对国家审计机关独立行使职能、审计工作范围、审计监督权力的规定，确保国家审计机关和审计人员工作上的独立性。

（三）改变现行的审计主要负责人的人事安排规定

按照国家审计立法模式设想，我国国家审计院审计长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免，全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。将这一任免程序写入宪法，并明确具体的任职资格和任职条件，确保将确有能力、水平，能够完全胜任国家审计领导工作的人委以重任。为保证国家审计监督作用得更好发挥，还应适度延长最高国家审计机关主要负责人的任职期限，最好实行终身制，至少要保证其任职期限长于国务院总理的任期。

同最高国家审计机关主要负责人一样，国家审计机关工作人员的独立性具体体现在人事、薪酬以及与被审计单位关系等几个方面，建议比照政府其他部门，不论工资还是职称晋升等均应给予相对优厚待遇，并且在国家相关的法律法规中对这些方面做进一步具体明确，以保证国家审计机关工作人员保持更高的独立性，保证审计人员能够安心投入工作，使审计工作收到更好效果。

（四）改革现行审计经费预算拨付制度，设立国家审计专项经费

拥有数量充足的专项经费是国家审计机关保持其良好独立性的重要保证。笔者认为为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责，从体制上理顺审计机关与财政部门的关系，切实解决审计机关履行职责所必需的经费，应改革现行的审计经费拨付制度。与组织上实行垂直领导的体制相适应，经费上也实行垂直的划拨体制，中央和地方各级审计机关的审计经费统一列入中央预算，每年全国人大指派有关机构核定全国审计所需经费总额，命令财政部将所需款额直接拨付国家审计院。