创新型城市建设若干重大政策研究

胡明晖+王媛媛+申向东+宋先锋

[摘 要] 城市是人类文明进步的标志，拥有良好的创新资源禀赋和自主创新能力，是能够率先实现创新驱动发展的突破口。在全面建成小康社会的改革进程中，加快创新型城市建设具有重要的战略意义。通过深入调研河南省创新型城市建设现状，对河南省创新型城市建设的新进展和新特点进行了全面总结，从政策层面剖析了发展中存在的新问题，提出驱动

[中图分类号] F299.23 [文献标识码] A [文章编号] 1671-0037（2017）2-4-4

Key Policies Research on the Construction of Innovative City

Hu Minghui1 Wang Yuanyuan1 Shen Xiangdong2 Song Xianfeng3

（1.School of Economics and Management， Zhongyuan University of Technology， Zhengzhou Henan 450007；

2.Henan Provincial Institute of Scientific & Technical Information，Zhengzhou Henan 450003；

3.The Journal of Henan Innovation Science and Technology， Zhengzhou Henan 450003 ）

Abstract： City is a mark of the progress of human civilization， with good innovation endowment and independent innovation capacity， and is a breakthrough to take the lead in achieving innovation driven development. In the revolutionary process of building a well-off society in an all-round way， it is of great strategic significance to speed up the construction of innovative cities. This paper summarizes the new progress and new features of the construction of innovative cities in Henan Province by deeply investigating the status quo of the construction of innovative cities in Henan Province， analyzes the new problems in the development from the policy level， and puts forward policy suggestions from four aspects： optimizing policy design， innovating policy carrier， strengthening vertical communication， and enhancing horizontal cooperation.

Key words： innovative city； policy analysis； innovation driven

1 引言

十八大提出到2020年我國要建成创新型国家和全面建成小康社会，指出必须把科技创新摆在发展全局的核心位置，坚持走中国特色的自主创新道路，加快建设国家创新体系，实施创新驱动发展战略。为了中原崛起河南振兴，河南省委、省政府先后出台《关于增强自主创新能力建设创新型河南的决定》和《关于加快自主创新体系建设促进创新驱动发展的意见》，对建设创新型河南和实施创新驱动发展战略进行战略谋划和全面部署。这些政策规划结合河南省情和发展实际，针对科技创新引领经济社会发展的关键难题，积极推进自主创新体系建设，为河南经济持续稳定发展提供了有力支撑。

城市是人类文明走向成熟的标志，不仅具有资源禀赋优势，而且创新能力和创新环境良好，是实现创新驱动发展的主要突破口。建设创新型河南，全面实现小康社会建设目标，城市既是引领者，也是主战场。从河南创新驱动发展实践看，加快创新型城市建设，不仅是实现经济社会转型发展的现实选择，而且是全面实施创新驱动发展的有效途径。本文是河南省重点软科学的研究成果，课题组在系统理论研究和深入解剖案例的基础上，结合河南省创新型城市建设实践，对创新型城市建设若干重大政策问题进行了系统研究。

2 创新型城市提出及其在河南的新发展

美籍奥地利经济学家熊彼特最早在《经济发展理论》提出“创新”概念，认为“创新是资本主义的永动机”。从研究进路看[1-3]，“创新型城市”的英文表述有“Creative City”和“Innovative City”两种， 二者提法有相当多的共性， 都强调变革和革新， 倡导新的城市发展观。但是侧重点有所不同，“Creative”更多地强调理念、创意和文化；“Innovative”则侧重于创新、革新之意，强调包含技术、人才和制度的综合变革。传统的发达国家更多地运用“Creative city”，表达“创意城市”的含义，发展中国家和新兴工业化国家更多地用“Innovative City”，作为一种城市经济增长和发展的驱动模式。我国对城市创新的探索始于20 世纪80 年代，最初着眼于城市的可持续性发展，讨论资源的合理利用与城市规划方面的科学性问题[4]。到了90 年代中期，随着区域创新系统理论引入，国内的研究开始转向构筑创新体系方面[5]。在城镇化进程中，城市创新是在科教兴国战略的影响下提出的，全国部分创新资源禀赋较好的城市都提出“科教兴市”发展战略。

2.1 政策推动创新型城市建设

2004年，国家科技部与安徽省“省部会商”中，依据合肥科学城的构想，把合肥命名为“国家科技创新型试点市”，重点支持科技体制综合改革和建设科技资源共享平台。创新型城市2006年全国科技大会提出建设创新型国家后，“创新型城市”作为完整的概念在国内正式出现，并很快成为地方政府城市发展的战略目标。从创新型城市的宏观发展看，国家发展改革委和国家科技部都极其重视创新型城市的政策规划、设计布局和试点推进[6-7]。2008年，深圳市的创新型城市建设工作受到国家科技部和国家发改委的肯定，利用“先行先试”政策，成为首个国家创新型城市试点。2010年，国家发改委和国家科技部先后发布《关于推进国家创新型城市试点工作的通知》和《关于进一步推进创新型城市试点工作的指导意见》，从宏观层面积极推进创新型城市建设。

从试点选择分析，国家科技部和国家发改委对创新型城市建设宏观指导的侧重点有所不同：国家科技部更强调科技体系机制创新，重视自主创新能力，目标在于加强科技对经济社会发展的引领和支撑，从创新投入、产出、服务、环境四个方面评价创新型城市建设状况，支持措施主要包括国家科技支撑项目、重大科技项目和重大创新平台建设；国家发改委把创新型城市建设当作一项系统工程，强调从宏观管理与调控着手，系统推进、整体布局、统筹指导，考核内容则涉及经济、社会以及可持续发展等多个方面，支持措施主要有：设立创新型城市建设专项，发展创业投资基金，优先在创新型城市布局国家工程研究中心、国家工程实验室、国家认定企业技术中心，优先安排国家高技术产业化的重大项目以及支持创新型城市先行先试等政策。

2.2 河南省创新型城市新发展

河南是中华民族和华夏文明的重要发祥地，是全国第一人口大省和全国重要的交通通信枢纽和物资集散地。作为全国重要农业大省，经济总量稳居全国第五位，城镇化发展潜力巨大。根据《关于增强自主创新能力建设创新型河南的决定》，河南省要在2020年实现创新型河南建设总体目标。在中原经济区等重大国家战略的实施推动下，郑州、洛阳、南阳先后成为国家创新型城市试点，其中洛阳和南阳是国家科技部确定的创新型城市试点，郑州既是国家科技部确定的创新型城市试点，又是国家发改委确定的创新型城市试点。新乡等15个省辖市在发展规划中，均提出建设创新型城市的发展目标，新乡已被列入河南省重点培育的国家创新型城市试点。在县（市、区）层面，义马、巩义、偃师等36个县（市、区）把创新型城市建设作为发展目标，通过创新驱动实现经济增长方式转变，加快县域经济发展和城镇化进程[8]。

作为中原经济区的主体，河南地处连接东西、贯通南北的战略枢纽位置，总结河南省创新型城市建设经验，对实现创新型河南和创新型国家具有重要意义。从发展现状和进展情况看，河南省创新型城市建设主要具有以下四个特点：

第一，在成功申报和有效建设国家创新型城市试点方面取得了重大进展。河南省有国家科技部确定的创新型试点城市3个（洛阳、郑州、南阳），有国家发改委确定的创新型试点城市1个（郑州），新乡正在努力申报国家科技部的创新型城市试点。从国家试点城市发展看，科技系统与发改系统在创新型城市建设方面的协调工作需要进一步加强，作为“双试点”的郑州，也没有能够实现双力齐驱和共同发力。

第二，省辖市普遍重视创新型城市创建，在理解上主要偏向科技创新层面。在河南省出台《关于增强自主创新能力建设创新型河南的决定》后，18个地级市相继召开科技创新大会，把创新型城市建设作为转变经济发展方式的重要抓手和实现科学发展的重要目标。尽管国家发改委在创新型城市创建方面也配置了政策资源，但是我省发改委并没有出台相应的政策，地市级政府和领导极少从发展改革层面去认识和理解创新型城市建设。

第三，县（市）政府对创新型城市建设的重视程度取决于地方财政实力。财政实力较强的县市（如义马、巩义、偃师）对创新型城市建设的重视程度普遍高于财政实力较弱的县市，但是市辖区政府对创新型城市建设重视程度与财政实力关联性不强。由于缺失创新型县（市、区）建设政策和评价标准，县（市、区）级政府对创新型城市的理解存在很大差异，并对创新型县（市、区）建设产生影响。

第四，省辖市对创新型城市建设的政策期望远大于对资源支持期望。由于省政府在提出创新型城市建设目标和方向后，没有进一步出台相关政策指南，地方基层在具体实践中陷入行动的集体失范，在一定意义上结合自身情况进行自由探索的方式，已经影响到创新型城市建设进程。此外，地方政府普遍存在著“榜样示范”的倾向，随着经济发展对上级政府资源支持的期望正在不断被削弱。

3 创新型城市建设存在问题——基于河南实践分析

自河南省启动创新型河南建设以来，18个省辖市以及部分县（市、区）先后启动了创新型城市和创新型县（市、区）建设工作。2006年以来，河南省创新型城市建设在取得显著进展和成绩的同时，在定位、战略、策略和政策方面也存在亟须解决的问题。主要包括：

3.1 目标定位问题

创新型城市建设与发展最重要的是要形成城市特色和核心竞争力，独具一格的城市气质和产业优势是城市活力的源泉。河南作为华夏文明的重要传承区，各个省辖市在城市定位和产业特色方面存在趋同性，郑州、洛阳等中心城市对周边的辐射带动作用没有得到充分发挥。在省委、省政府的推动下，全省在建设创新型城市方面达成了共识，但是18个省辖市对创新型城市建设的目标定位还存在问题，主要有：在城市战略定位中，更多是从产业发展和资源优势角度考量，却忽视了城市与环境和谐发展以及城市远景发展趋向在城市战略定位中的重要性；城市创新战略定位未能置入区域创新发展和国家总体发展战略中，更多的要素反映时代特征和本地特色，却忽视了创新战略集成和城市未来发展需要；在实施自主创新战略中，更加强调制造业创新、产品创新和企业创新，却忽视了服务业创新、流程创新和政府管理创新在城市创新战略中的作用。

3.2 战略规划问题

创新型城市建设是一项具有复杂性特征的社会建设工程，需要科学的战略规划。从河南发展实践看，创新型城市战略规划编制在“横向”上缺乏区域合作和部门联合，在“纵向”上也缺乏全局考量和差异化定位。河南省创新型城市规划多数是科技部门独立主持完成，并且缺乏与相关部门协调和沟通，例如郑州获得国家科技部和国家发改委创新型城市试点，但在编制创新型城市建设规划时也是分别制定的，两个部门在对同一问题求解中单独行动，并各自实施。现有创新型城市规划普遍忽视创新型城市评价指标体系和评估标杆体系，对创新型县（市、区）建设缺乏应有的规划指导和政策支持，在企业自主创新支持规划中，缺乏系统的、切实有效的政策支持，特别是没有对民营企业科技创新做专门政策规划支持。

3.3 实现策略问题

在创新型城市建设中，需要解决三个核心问题：一是创新型城市是“科技进步与发展”问题还是“城市发展及其先进性建设”问题；二是在科技资源给定条件下，通过后发优势实现跨越式发展的路径选择中如何处理“为”与“不为”以及“先为”和“后为”问题；三是科技创新促进城市建设中的产业遴选问题和城市建设路径选择问题。从河南的具体建设实践看，更多是从科技促进城市发展视角理解创新型城市建设，更多强调研发投入特别是财政投入，更多是从产业发展需求角度选择科技创新战略。这种一元化思维和实现策略已经影响到河南省创新型城市建设进程，带来了城市发展“大而不实，散而不强，结构单一”等问题，亟须通过“有形之手”进行引导。

3.4 政策设计问题

在创新型城市建设政策设计与制定方面，存在“一少”和“一多”问题，“为政策”的设计多，“对政策”的设计少，其负面影响是政策执行及其效果难以实现政策期望，政策执行效率不高，绩效受到严重影响。受行政管理体制制约，省级政府的政策创新在创新型城市建设中对地方政府的约束力不强，加上缺乏系统的考核标准和测度指标，地方政府对创新型城市建设的认识和理解存在很多偏差，这在县（市、区）层面的政策设计中表现得更加明显。此外，现有的创新型城市建设政策部门色彩显著，严重缺乏部门间和区域间合作的政策设计；政策的纵向条状特点突出，缺乏城市间的政策学习与设计合作。这些都需要通过优化政策设计来解决。

4 加快创新型城市建设的政策建议

通过上述理论分析和实证分析，我们可以得出如下基本结论：影响创新型城市建设的核心问题是政策系统问题，这主要表现在政策问题确定与规划设计、政策载体建设与实施、政策沟通与执行、政策合作与绩效改进等四个方面。针对创新型城市建设的政策问题，以河南省创新型城市建设具体实践为分析对象，对推进我国创新型城市建设提出以下政策建议：

4.1 优化政策规划与政策设计系统

在省级层面，统一发改、科技两部门关于创新型城市建设的政策，并以科技部门为主，加强与城市发展相关部门的合作，制定统一的河南省创新型城市规划及相关政策；作为一种策略，建议尽快制定“河南省创新型县（市、区）建设指标考核体系”，并以省直管县和经济强县作为试点城市首先推行；同时，加强省政府政策制定部门与试点县（市、区）联系，给予试点县（市、区）更多政策指导和帮助；对创新型河南有关政策实施情况进行绩效评估，对省辖市创新型城市建设政策及其经验做法进行调研，进而做好“对政策”的创新型城市建设的政策研究工作。

4.2 发展新型科研机构和创新服务业

对河南省科研机构生产试验基地进行绩效评估和现状调研，加强对新型科研机构的理论研究和对珠三角地区的实证调研，通过体制机制创新，促进河南新型科研机构发展；对创新服务业发展做专项研究，通过体制、机制、人员、资源、资本、政府职能和公共服务的政策改革与调整，加快发展河南省创新服务业，并在政策和制度方面做系统的安排。重视“问题导向”的理论研究和政策研究，更要重视以“结果导向”的政策绩效评估，组织力量研究河南实际问题和中原经济区建设中的紧迫问题，对已有政策执行结果和行政活动进行客观的绩效评估。

4.3 通过纵向沟通促进创新型城市建设

重视加强顶层设计，就是从省级层面规划和设计创新型城市相关政策；加强纵向联系，充分利用省直管县的机制对创新型县市建设与考核进行政策指导；加强“越界”合作，从“高铁化”视角确立城市发展战略，借力武汉、西安、南京、北京等辐射带动，与我省周边城市实现合作共赢；既要“自上而下”，更要“自下而上”，尊重县（市、区）甚至乡镇的创新，重视城市建设和发展中的公众参与，为制度创新和政策创新提供更多实现途径，推动河南省创新型城市建设与发展。

4.4 通过横向合作促进创新型城市建设

加强区域合作，避免地区主义，通过创新型城市建设，在中原经济区甚至是中部地区形成新的城市圈和发展极，促进河南周边城市隆起发展，实现中原经济区的区域协调发展，提高中原经济区的综合竞争力；加强部门合作，避免政策制定和执行的部门主义，通过制定统一的创新型城市建设政策，在创新型城市建设相關部门之间形成共同利益，实现政策联盟，加快创新型城市建设步伐，减少政策制掣和政策冲突；整合科研力量，采取激励和约束措施促使更多研究力量重视对河南“地方问题”研究，特别是对在中原经济区建设和国家整体发展战略背景下河南发展的具体问题，突显理论研究在地方经济社会发展中的作用。

参考文献：

[1] 杨冬梅，赵黎明，闫凌州.创新型城市：概念模型与发展模式[J].科学学与科学技术管理，2006（8）：97-101.

[2] 胡树华，牟仁艳.创新型城市的概念、构成要素及发展战略[J].经济纵横，2006（8）：61-63.

[3] 许辉，杨洁明，罗奎，陶慧.境外创新型城市研究进展及启示[J].城市规划，2015（5）：83-88.

[4] 陈曼青，张涛.创新型城市研究的历史追溯[J].当代经济，2016（6）：123-125.

[5] 黄亮，杜德斌.创新型城市研究的理论演进与反思[J].地理科学，2014（7）：773-779.

[6] 陈潇潇，安同良.基于地方政府视角的创新型城市建设比较及启示[J].经济问题探索，2016（8）：76-82.

[7] 辜胜阻，杨嵋，庄芹芹.创新驱动发展战略中建设创新型城市的战略思考——基于深圳创新发展模式的经验启示[J].中国科技论坛，2016（9）：31-37.

[8] 胡明晖.中西部创新型城市建设研究：以河南为例[J].中原工学院学报，2015（2）：81-85，97.