慈善财产监管中的比例限制规则及其完善

高一飞 徐亚文

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

慈善财产监管中的比例限制规则及其完善

高一飞 徐亚文

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

从学理上看，慈善组织财务监管模式可分为主观主义和客观主义两种，前者对慈善财产支出比例只进行原则性规定，后者则以明确的比率数值作为限定标准。我国采取了客观主义监管模式，也形成了一套关于慈善财产监管的比例限制规则，但从《中华人民共和国慈善法》及《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》的相关规定看，在慈善组织分类监管、慈善活动年度支出、慈善管理费用标准方面还存在实体和程序上的不足，因而引起了不小争议。鉴于这些问题主要涉及具体的比例数值，通过借鉴域外实践经验，可从明确比例数值生成的基本原则、选择适宜的比例数值生成方式、规范比例数值的生成程序等方面入手，对我国的比例限制规则予以完善。

慈善法；慈善财产监管；慈善活动支出；慈善管理费用

2016年3月1日审议通过的《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)显著提高了我国慈善事业的法治化程度，但在这一具有里程碑意义的立法背后，依然埋藏着诸多具有论争性的问题，其中第六章(慈善财产)、第六十条第一款的相关规定就引发了极大的关注和热烈的讨论*《慈善法》第六十条第一款规定：“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十。”，而2016年10月11日，民政部、财政部、国家税务总局联合印发《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》(以下简称《规定》),对慈善组织慈善活动支出和管理费用的列支原则、列支范围、列支比例等内容进行了明确和规范，并提出了相应的监管要求。可以说，《慈善法》第六十条第一款与《规定》一道，共同构成了我国慈善财产监管中比例限制规则(以下简称为“比例限制规则”)的主要内容，但这种纯粹客观化的标准也存在诸多争议，本论文旨在对各国慈善财产监管制度进行梳理，并探讨我国比例限制规则存在的问题和完善的路径。

一、慈善财产监管的理论模式

理想状态下，慈善机构作为非政府组织，享有较大程度的自由，然而，“对于组织而言，独立或资质也创造了作恶的机会”[1]，更何况公益组织本身的“生命源泉”即在于公信力，因此慈善财产监管的法治化，不仅是确保慈善组织廉洁、高效的重要途径，也关乎社会成员，尤其是捐赠人的一系列期待及权利诉求。而根据志愿失灵理论，慈善组织在运行过程中往往无法有效地配置资源，出现“慈善不足、慈善的特殊主义、慈善的家长式作风和慈善的业余主义等问题”[2]。此外，根据治理理论，20世纪后半叶以来，国家与社会由既往的对立走向合作，政府同社会组织的纵向管理关系逐渐淡化，这也要求政府采取更为柔性的手段对慈善组织进行监管。纵观世界各国的慈善监管现状，对慈善活动支出和管理费用的规定体现了鲜明的特色，但总体上可以归结为主观主义和客观主义两种模式。

(一)主观主义模式

所谓主观主义模式即对慈善活动年度支出只进行原则性限定，如要求高效使用慈善财产、合理地控制管理成本，并确保财务报告的可靠性。至于是否符合财务标准，则取决于监管机关的个案调查，故而主观主义模式主要存在于慈善事业起步较早的西方发达国家。例如英国的《慈善法》第18条规定，慈善组织应“确保捐赠财产适用于慈善目的，以及根据现存的社会或者经济情况，适用于相关慈善目的”，且要求在一定期限内(一般为三年)将其收入用于慈善；德国也存在类似规定，并鼓励慈善组织尽可能地降低运行成本；美国对二者则均无任何的(outright)强制性的限定。从内容层面来看，主观主义的监管模式大多强调将财务情况同免税优惠密切结合起来，慈善活动支出和管理费用的具体比例则不作为硬性的免税标准。在美国，由于慈善组织和捐助方均享有可观的税务优惠，故财务审核的重点在于“规范慈善组织与商业或政府机构的边界”[3]，以判断慈善支出是否出于非营利目的。而在德国，对慈善支出“合理性”的判断主要从四方面着手：(1)是否在有限的时间段(两年)内使用其资金；(2)是否依照与捐赠者的合约使用资金；(3)是否将为自身牟利作为首要目标；(4)是否向慈善组织内部成员支付了畸高的报酬[4]。显然，主观主义监管模式的最大优点在于契合了自治原则，赋予了慈善组织高度的自由，确保了慈善组织能够根据自身实际状况开展慈善活动。然而过于概括性的规定也为慈善组织逃避监管提供了可能。因此，主观主义模式对慈善本身的发展程度提出了较高要求：一是要求成熟的慈善体系。发达国家慈善事业起步较早，慈善组织多为自发形成，除去法律监管，还形成了完善的行业规则和良好的慈善环境，政府也相信慈善组织具有相当的自律能力，因而不需要“死板的数字限制”。二是需要高度的信息公开和充分竞争的“慈善市场”。采用主观主义监管模式的国家一般会要求财务信息保持高度透明，故资金使用效率低下的慈善组织其善款来源也必然减少，这也就促使其高效、节俭地运作慈善财产。

(二)客观主义模式

所谓客观主义模式即法律对慈善财产的支出比例进行强制性限定，以保证资金有效运用于慈善。慈善事业起步较晚的国家通常采取此种模式，包括我国在内，“亚太地区最低限年度支出法(MAE)盛行”[5]，而俄罗斯、土耳其、西班牙也对慈善支出和行政成本进行了比例限制。相对而言，上述国家慈善基础较为薄弱，慈善在很大程度上依赖于官方推动，所以明确的数值比例限制也就成为了慈善财产监管的重要方面。而从内容上来看，数值限制主要包括慈善支出的最低比例和管理费用支出*各国对于管理费用的理解不尽相同，强制性最高比例所指向的可能是管理费用中的一项或几项，如俄罗斯只规定：“慈善组织给付行政管理人员的劳动报酬，不得超过本慈善组织在一个年度内所耗费财务资金的20%。”我国在《慈善法》中则采用“年度管理费”一词。为行文方便，笔者在一般性描述时，统称为管理费用。的最高比例，各国通常将二者进行配套规定，以更好发挥监管和督促作用*但也有例外，日本、澳大利亚、瑞典只规定了最低慈善支出比，而并未规定最高行政支出比，一个可能的原因在于，发达国家人力成本普遍较高，进行限制反而不利于慈善活动开展。。

客观主义模式的优点显而易见：由于数字本身具有确定性和客观性，比例限制不仅有利于政府的监督和执法，也为慈善组织提供了无争议的强制性指引，从而促使慈善组织实现“更多的慈善支出与更少的行政支出”。但这种客观限制也意味着缺乏灵活性，反而可能成为慈善组织的束缚。更为重要的是，具体的比例数值设定也对立法者提出了更高要求。

二、比例限制规则的域外实践

按照已颁布生效的《慈善法》和《规定》，我国慈善财产监管无疑延循的是客观主义路径，尤其是《规定》根据慈善组织不同的类型和净资产设定了不同的比例限制规则，这一套比例限制规则既具有鲜明的本土性特色，也体现出客观主义监管模式的普遍性特征。为全面认知我国慈善财产监管中的比例限制规制，我们有必要对各国的比例限制规则进行考察，总结出蕴含其中的一般规律，继而可从比较法视角审视我国比例限制规则中存在的问题。

(一)关于慈善活动年度支出的比例限制规则

在客观主义监管模式下，政府往往会设定慈善活动年度支出的最低比例，以督促慈善组织充分实现慈善目的。具体而言，这一比例限制规则通常包括三个部分：一是适用主体。在某些国家，关于慈善活动年度支出的比例规则并不适用于所有慈善组织，甚至不同类型的慈善组织需适用不同的比例规则。二是核算规则，核算规则构成了这一规则的核心部分。纵观各国，“分子项”大同小异，均为“慈善活动支出”或“与其宗旨相关的活动支出”，分母项则存在较大差异，有的国家为净收入或总支出，有的国家为总利润。此外，时间限定也是核算规则中必不可少的部分。三是具体的比率数值，不同比率数值对慈善组织带来的影响往往是决定性的——“要求支出总收入的50%以保证免税待遇并不会影响捐赠活动，而支出总收入的80%必将重创非营利组织的辛苦劳动”[5]。根据笔者对各国慈善监管部门网站的浏览，部分采取客观主义监管模式国家(地区)的最低慈善支出比例规则可以概括为下表*由于《规定》中的相应规则过于复杂，且基本原理与原则同《慈善法》第六十条相一致，故而未在表格中列出，而留待后文进行详细分析。：

国家(地区)适用主体计算规则比率数值澳大利亚慈善托管部门慈善支出/年度收入≥85%中国公募基金会开展慈善活动的年度支出/上一年总收或前三年收平均数额≥70%中国台湾所有非营利组织与组织宗旨相关的活动支出/(例行性收入+全部利息收入)≥80%意大利银行基金会(foundationsofbankingorigin)公共捐赠数额/上一年度利润≥50%日本所有公益组织公益活动支出/当年总支出>50%葡萄牙所有基金会公益活动支出/净利润≥50%(四年之内达到即可)西班牙所有基金会用于公共利益前目的的支出/净利润≥70%(四年之内达到即可)俄罗斯所有慈善组织用于慈善目的的支出/本年度获得的货币捐助≥80%瑞典募款基金会(fundraisingfoundation)公益目的支出/年度收入≥75%(民法规定，以三年为计算期)；≥80%(税法规定，以5年为计算期)

注：以上信息来自于各国相关法律法规。

可见，尽管同样采取客观主义监管模式，具体的制度设计却各不相同。第一，在适用主体方面，瑞典、意大利、澳大利亚等国家都限缩了最低慈善支出比例规则的适用范围，体现出“最小范围干涉”的监管理念。第二，在计算规则方面，多数国家将慈善组织的年度收入作为计算变量，确保将募款尽快用于慈善事业，实现捐款人的预期目的，但这一设定却会影响慈善组织适度积累资金，降低了其活动的稳定性与抵御风险能力。作为弥补，拉丁语系国家普遍用净利润(net income)代替年度收入作为计算变量，从而在一定程度上增强了慈善组织的运行活力。相较而言，日本的规则最为宽松，以年度总支出作为参照指标，实际上是降低了对慈善支出的要求。第三，关于具体的比率数值。在适用范围和计算规则确定的基础上，比率数值不仅为慈善组织活动提供了明确的标准，还是一国对慈善组织最基本的要求，这种要求体现出立法价值对多种因素的整合作用：比例数值既要能够推动慈善目的的实现，又要充分考虑慈善组织的自主性，还需顾及公民感受。此外，年限也有着特殊意义，大部分国家的监管周期为一年，以确保监管的及时性，而部分国家以三年或四年为监管周期，虽然一定程度上牺牲了及时性，但却消减了客观主义模式对慈善组织自由度的负面影响。

(二)关于慈善组织年度管理费用的比例限制规则

人文社科科研项目管理改革的总体方向应该由当前的“过程导向”管理向“结果导向”管理转变。与此同时，人文社会科学的非标准化特性又导致了由谁评价、依据什么标准评价、评价结果由谁认定等一系列难题，因而从实际操作角度来看，“结果导向”管理无从实施，只好回到进一步完善“过程导向”管理的老路上来。基于这样进退两难的境地，深化人文社会科学科研项目人员费用管理改革的总体方向是：以当前的“过程导向”管理为基础，坚定、毫不动摇但又积极稳妥地向“结果导向”管理转变。具体思路如下：

管理费用或者说行政费用(OFFICE/ADMINISTRATION COSTS)为实现慈善目的所必需的成本，因而设置管理费用最高比例的目的在于防止铺张浪费，但各国的具体规则却存在诸多细节上差异：一方面，管理费用的范围在不同国家差异明显。另一方面，各国的计算细则也不尽一致。根据各国法律法规，部分国家关于慈善组织年度管理费用的比例限制规则如下表所示：

国家行政费用的范围计算规则比率数值备注比利时人事费用、董事会薪酬、审计费用与其他法律及会计费用、日常行政开支、保险行政费用/年度总费用≤20%获得免税资格的条件中国年度管理费(组织和管理业务活动发生的费用)年度管理费/年度总支出≤10%如不能达到，应报告民政部门并向社会公开说明丹麦日常行政开支、董事会薪酬行政费用/年度总收入≤12%如不能达到，则需监管部门特批日本维持正常运作的必要费用行政花费/年度总支出≤50%葡萄牙人事费用、董事会薪酬、审计费用与其他法律及会计费用、日常行政开支、保险、宣传和推广费用、资产管理费行政费用/年度总收入(1)以捐赠为主的基金会，≤10%；(2)以服务为主的基金会，≤2/3特别指明，与基金会项目运行相关的费用不属于行政费用的范围西班牙人事费用、董事会薪酬、审计费用与其他法律及会计费用、日常行政开支、保险、宣传和推广费用、资产管理费、项目运作费用、善款筹集费用(1)行政费用/净资产；(2)行政费用/净收益(1)≤5%；(2)≤20%俄罗斯管理人员薪酬管理人员薪酬/年度总支出≤20%

显然，各国对管理费用的界定不尽相同，这也造成实际限制效果的差异，但如果出于廉洁和透明的目的，更广阔的管理费用范围与更细致的管理费用内容显然更有利于慈善监管。此外，关于计算规则，以年度总收入或总支出作为计算变量意味着不同的计算规则与行为准则：采纳前者更多地是着眼于合理使用慈善财产以及收支平衡，以后者为分母的计算规则更加突出了节俭。

最低慈善支出与最高管理费用支出比例限制规则一道，构成了对慈善组织的“数字化”监管，透过对各国的考察，至少可以得出以下两点结论：一是具体比率数值(数字)尽管具有决定性作用，但其一旦脱离规则，也就成为了单纯的符号，因此对法律数字的分析实际上包括了两个部分，即数字本身和相应规则；二是在数字和比例规则背后，蕴藏的是一整套社会控制机制和价值观念体系，这也就意味着数字的产生必然不可能只是单纯的统计分析与数学运算，故而对我国比例限制规则的评判和完善，在很大程度上是在探寻规则生成的随意性与正当性之间的界线。

三、我国比例限制规则现存的问题

通过比较研究，可以看出我国《慈善法》中的相关规定至少在形式与构成要件上是合理的，如基本原则、变量设置、计算规则等方面与其他采取客观主义监管模式的国家并不存在本质上的区别。而《慈善法》之后颁布的《规定》不仅细化了“慈善活动支出”和“管理费用”的范围，还顺应了国际上流行的分类监管的趋势，针对各类慈善组织，创制了不同的比例限制规则，以期最大限度地减少客观主义模式所带来的消极影响，从而更好地契合慈善立法目的与慈善组织运行现状。因此，对我国慈善资产的监管法律，总体上理应给予积极、正面的评价，但就目前来看，我国慈善财产监管中的比例限制规则至少还存在以下三方面的问题。

(一)慈善组织分类的限制

作为《慈善法》的有益补充，《规定》将慈善组织分为具有公开募捐资格的基金会、具有公开募捐资格的社会团体和社会服务机构、不具有公开募捐资格的基金会和不具有公开募捐资格的社会团体、社会服务机构(以下分别简称为“公募基金会”“公募社会组织”“非公募基金会”“非公募社会组织”)，并依据净资产数额，对非公募慈善组织进行了分层限定(具体规则见下表)*《规定》第八条与第九条将非公募基金会和非公募慈善组织分别分为四档，为便于表述，笔者在制作表格时，用ABCD指代四个档次。，显然，这种分类分层的思路旨在避免对慈善组织进行一刀切的限制，但由于《规定》本身的复杂性以及制定过程未公开，也就产生了如下问题。

慈善活动年度支出和管理费用标准

第二，以上年度净资产作为非公募慈善组织分层分档规制的依据不充分。对于不以营利为目的的慈善组织，净资产作为可自由支配的资产，最能够反映慈善财产的运行状况，因而以净资产作为非公募慈善组织的分档标准具有合理性，但在未公布《规定》制定过程的情况下，具体的数字设置还存在三方面问题，一是关于分档标准，即为何分别以(6000万，800万，400万)和(1000万，500万，100万)作为非公募基金会和非公募捐社会组织的分档标准？尤其是关于非公募基金会的分档，A档和B档的数额差别悬殊，如此设置似乎不符合一般性的立法规律。二是关于比例限制数值的合理性问题，即如何从净资产的差异推导出比例数值的差异。如上表所示，对于非公募基金会而言，A档和B档慈善组织适用的年度慈善活动支出比例相同，年度管理费用的比例差异也仅有1%，其他各档慈善组织适用的比例数值也差别甚微。如此看来，《规定》的第七至九条更像是纠结于个位数的细微差异而设定了一套复杂且难以记忆的数字规则*当然，这种设置本身也有优点，即有利于防止慈善组织故意“降档”来满足财务监管标准。，虽然在形式上满足了分类监管的要求，但具体数值的设置却不甚合理——或许这一套规则的生成具有充分的现实基础和科学依据，但规则中的数字设定不仅仅是数学层面的计算——法学本身也不是精确计量的学科，还应考虑到实际的运行效果。从这一层面来看，至少目前，《规定》不仅难以体现分类监管的实质功能，也不利于社会守法。

(二)慈善活动年度支出的范围

我国慈善活动年度支出比例限制规则的一大特色在于计算规则的可选择性，将“前三年收入的平均数额”作为计算变量，解决了“慈善组织每年的捐赠收入和慈善活动支出存在不确定性和波动性的问题”[6]，在很大程度上提高了慈善组织的自主程度，同时有利于新成立的慈善组织积累资金，但这一规则在实践运行当中还存在两点问题：一是如何监管和审计慈善组织取得的实物捐赠，“收入金额能够可靠地计量是确认收入的基本前提”[7]，尤其是在以安全救灾和贫困扶助为主要活动领域的慈善组织，实物捐赠占据着不小的比例，然而某些接收和捐赠的实物(如旧衣物、书本等)的价值往往难以货币化。因此，一方面，正确处理这一部分“收入”和“支出”也就成为确保比例限制规则有效实施的重要前提；另一方面，由于我国的比例限制规则与慈善收入密切相关，因而实物价值的货币化也关系到慈善组织的财务合规性，但《慈善法》和《规定》却未对这一问题进行回应；二是“慈善活动支出”的范围过于宽泛。为弥补《慈善法》的空白，《规定》第四条通过“定义+列举”的方式明确了慈善活动支出的范围*《规定》第四条规定：慈善活动支出是指慈善组织基于慈善宗旨，在章程规定的业务范围内开展慈善活动，向受益人捐赠财产或提供无偿服务时发生的下列费用：(一)直接或委托其他组织资助给受益人的款物；(二)为提供慈善服务和实施慈善项目发生的人员报酬、志愿者补贴和保险，以及使用房屋、设备、物资发生的相关费用；(三)为管理慈善项目发生的差旅、物流、交通、会议、培训、审计、评估等费用。慈善活动支出在“业务活动成本”项目下核算和归集。慈善组织的业务活动成本包括慈善活动支出和其他业务活动成本。，但该条实际上将一些与慈善目的无直接关联的成本支出计入了慈善活动支出，因而在现有的比例限制规则之下，刻意提高慈善活动成本也就成为了提高慈善活动支出、满足监管要求的一种手段，但这一做法显然不符合“高效、充分使用慈善财产”的目的，尤其是在我国慈善公信力竞争尚未充分开展的背景下，这一范围界定显然不利于降低慈善项目的运行成本。

(三)年度管理费用的标准

《慈善法》中，年度管理费用比例限制规则的主要问题在于管理费用的范围，随着《规定》的颁布实施，这一问题迎刃而解，但对最高管理费用比值的争议也随之增加。《慈善法》立法过程中，10%的比率数值始终存在着较大争议，在2016年3月9日慈善法的“三审”中，突然增加了“年度管理成本不得超过当年总支出的15%”的规定*之所以用“突然”来形容，是因为在先前两次公布的《慈善法》(草案)中，均未见相关规定。，而3月13日最终通过的《慈善法》则改为“年度管理费用不得超过当年总支出的10%”，这一变化折射出了蕴含其中的重大分歧和利益博弈：一方面慈善组织代表认为，根据国际经验和实际运行状况，15%都属于偏低的标准[8]，另一方面，部分人大代表则宣称“从没见过这么高的成本比例”[9]。除去对“年度管理费”范围的理解差异，实质问题在于立法者缺乏对具体比例限制规则的数字论证——立法者未充分说明为何要在草案中增加最高行政支出比例规则，也未充分说明为何最终将这一比率由15%降至10%。而《规定》尽管将年度管理费用的标准进一步具体化，也依然未公布具体的论证过程,只是在发布会上提及：“进行了深入调查研究，并委托清华大学数学科学系对基金会、社会团体和社会服务机构的近5年来相关数据进行了量化分析。”[10]至于其中的过程以及方法，则语焉不详。更重要的是，即便《规定》进行了分类规制，但从功能和目的的视角出发，目前的比率数值依然既有可能限制某些慈善组织的运营，也可能无法约束某些慈善组织“奢侈地行善”*如对于部分年度支出千万级别的大型慈善组织来说，其本身还享受国家财政支持，因此上百万的管理费用已算“奢侈”。而对于年支出只有几百万的“草根”慈善组织而言，几十万的管理费用甚至难以支撑人员薪酬。。为弥补这一缺陷，《慈善法》又规定了例外情形，即“年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况”，其成效如何，却依然有待实践检验。

四、我国比例限制规则的完善路径

显然，无论从立法过程还是立法结果来看，我国慈善财产的比例限制规则依然存在着可供完善的空间。而结合前文的问题分析，目前我国慈善财产监管中比例限制规则最主要的问题在于具体比例数值的设定，尽管单纯的数字在法律规则中并不具有多少实质性意义，但如果将规则看成一种结构性的存在，数字就是比例限制规则中最引人注目也最也容易被忽视的要素。因此，可以以具体数值为出发点，对目前我国慈善财产监管过程中的比例限制规则予以完善——这亦是提高后续相关法律规则合理性的必要过程。

(一)明确比例数值生成的基本原则

作为慈善资金监管的一种方式，比例限制规则不仅表达了一国的慈善监管理念，也体现着立法机关的造法技术，所以具体数值的设定不应是随意的，而应当以高效性与适当性为基本原则。

首先，比例数值设定的高效性原则。高效性原则旨在防止慈善组织不作为，确保资金源源不断地流向慈善领域，毕竟“每一分钱都是捐赠者的慈善情怀”[11]。所以，日后在设定或修改具体比例数值时，应有利于促进将资产最大效用地运用于慈善。一方面，慈善支出应成为慈善组织财产支出的主要方面，占据总支出或收入的多数乃至绝大多数，管理费用则应控制在有限的范围之内。另一方面，以上观点仅仅是在形式上契合了高效性原则，而未将慈善项目的质量和慈善资金投入的实际效果纳入考量范围。在慈善实践中，畸高的慈善支出比例和畸低的管理费用支出比例反而会违背高效性原则：在市场经济环境下，各国慈善组织普遍采取市场化运作模式，将一部分慈善资金用于投资，以拓宽慈善资金增长的来源，因而高效性原则不仅意味着资金高比例地投入到慈善事业，还要求合理支配慈善财产的用途，在一定程度上“生财有道”，以更好实现慈善目的。此外，人力资源对于慈善财产的运作效率具有较大影响，尽管慈善工作人员本身带有极强的志愿性质，但一定限度内的物质奖励不仅是对慈善人员劳动成果的尊重，也会在某种程度上吸引更为优秀和专业的慈善工作人员。所以，高效性原则隐含的意义在于，从长久来看，比例数值的设定不宜绝对化，而应为慈善组织保留一定的“回旋”余地，以确保其持续性地发展。

其次，比例数值设定的恰当性原则。恰当性原则强调通过严谨论证生成数字，这种恰当性具有双重含义，一是比例数值是“理性的、合乎理性的”，二是数字的设定是“合理的、合乎理由的”。前者具有一定的普遍性、先验性意味，表达的是事物之间的一种应然性联系，即数字生成符合社会运行和法律运行的规律；后者则通常体现出实然性、经验性，意在强调比例数值的生成“受一般社会标准和常识以及社会大众所普遍接受的信念的影响”[12]。具体到慈善资金支出的比率，恰当性原则一方面强调，比例数值的生成不是随意的，而应以特定价值目标为基础，审慎地理性构建。另一方面则意味着生成的比例数值本身要符合社会运行的实际情形，可为慈善组织和民众所普遍接受。

(二)选择适宜的比例数值生成方式

比例限制规则的产生往往受多种因素影响，这些因素同样会指向不同的比例数值产生方式。一般来说，法律数字的产生方式主要延循经验主义与理性主义两种路径，前者既借鉴“他者”的立法经验，进行移植乃至“照搬”，也运用实证主义方法，对现有慈善组织的状况和数据充分分析，以此为基础生成本土性的比例限制规则。后者又可分为科学理性与价值理性。科学理性在比例限制规则生成的过程中，主要体现为法学和经济学的交叉，与数学公式、函数乃至模型相关联，将各类因素纳入计算和分析范围，以找寻最为“客观的”数值。价值理性则体现出法学和慈善固有的理想与属性，不仅为比例限制规则的制定提供基本方向，也能够有效避免法律过于冰冷而缺乏人文关怀。实际上，两种“主义”并不存在优劣之分，反而在完善比例限制规则的过程中应相互配合。如关于具体比例的产生，可以采用经济学的计量模型，将各个因素转化为变量纳入公式之中，得出初步的系数或比率数值。亦可对慈善组织进行综合、全面的考察、分析，制定出符合慈善组织基本运行规律和现状的比例限制规则。在此框架下，还可对其他国家类似制度进行比较研究，并接受法基本价值的检验。总之，数字生成的过程不是凭空想象的，而应是一种建立在“约定一致性”基础上的客观性，这种客观性恰恰根植于整个法律体系以及社会政治、经济、文化之中。同理，比例数值也不仅仅是单一因素影响的结果，而是各种因素交互作用的产物，故无论采取何种方式生成数字，中心问题在于，具有实质法律调整作用的数字必须经过合理与严格的论证——这不仅是慈善财产监管过程中亟须重视的问题，也涉及其他立法活动中的数字生成。

(三)规范比例数值的生成程序

程序不仅能够通过时间、空间等要素来克服和防止法律行为的随意性和随机性，也是法律结论妥当性的前提。就慈善监管而言，尽管目前的法律规则已趋于完善，但随着我国慈善事业的飞速发展，不远的未来势必对比例限制规则进行相应调整，而以此次《规定》制定、颁布过程中的程序缺憾为借鉴，可从以下三个方面入手，完善法律数字的论证程序。首先，应规范比例数值的论证程序。比例数值不单是具有形式意义的数字符号，也构成了慈善组织的行为准则，对于此种具有实质意义的数字，应当逐步固定出一套论证程序。从内容上讲，主要是对法律数字必要性与合理性的论证，前者意在回答“是否需要数字”，毕竟数字在提供客观性、确定性指引的同时，也可能构成对自由的克减。例如有学者就认为：“慈善组织有大有小、类型多样，开展的活动形形色色，筹款型慈善组织与服务型慈善组织在支出标准上差别很大，法律难以规定一个标准。”[13]而在某些采用客观主义监管模式的国家，也只是对部分而非全部的慈善组织予以强制性的比例限制。相应地，合理性重在探讨“需要怎样的数字”。从步骤上讲，立法者既要考虑具体数字的社会效果，将比较分析、价值分析、实证分析等方法结合起来，提高立法的科学性，也要协调与立法课题委托以及公众参与之间的关系，以增强立法的专业性、体现立法的民主性。其次，应建立数值比例的动态修改程序。法律法规固然需要保持稳定性，但结合我国慈善事业的发展现状，有必要建立对《规定》的“年检”制度，通过对慈善组织财务运行状况的分析，检视《规定》的合理性，以应对不断变化的“慈善市场”。再者，强调对比例数值论证过程的公开。现有的立法释义与解读往往对其中的数字产生问题语焉不详，这或许也从侧面反映出立法者对数字问题的忽视，而若将数字论证过程作为强制公开的内容，不仅有利于提高立法的透明度，构成对慈善监管部门的一种监督，也将提高慈善组织和公民的法律认知，从守法层面提高慈善事业的法治化程度。

五、结语

《慈善法》与《规定》一道对我国慈善组织的财务支出进行了明确而又具体的比例限制，与其他国家相比，这一套规则依照慈善组织的不同情况，进行了分类、分层级的规定，更好地体现出了立法的科学性与本土性。但法的实施却是比法的制定更为艰巨和富有挑战性的事业，比例限制规则也对监管机关提出了更高的要求，如何增强监管的严密性、专业性以及灵活性，都是不容回避的问题。而在治理语境下，与官方监管相对的第三方监管理应在未来占据更重要的地位：尽管第三方监管不具有强制力，但却为“社会公众提供了进行社会选择的专业化信息”[14]，由此不仅将节省行政资源，构成对官方慈善财产监管的有效补充，也势必提升慈善行业的自治程度与慈善财产的透明程度，形成多元共治的良性发展格局。与此紧密相关的一个问题则在于慈善的市场化与去行政化运转，只有在充分竞争的条件下，慈善组织才会不止于满足官方的底线性标准，而是更加高效率地运作慈善财产，以吸引更多的慈善资金进入。从这一角度来看，不断完善慈善财产监管中的比例限制规则仅仅是一个开端，慈善财产监管的法治化还有赖于政府部门、慈善组织乃至民众共同与不懈的努力。

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[13]于建伟.中国人民共和国慈善法释义[M].北京：中国法制出版社，2016.166.

[14]卢玮静,等.基金会评估：理论体系与实践[M].北京：社会科学出版社，2014.9.

责任编辑：陈鹏飞

On the Proportional Limitation Rules Andits Perfection of Supervision over Charity Property

Gao Yifei Xu Yawen

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072)

Theoretically,There are two main methods to supervise charitable finance，the subjectivism pattern emphasizes the principle of regulation while the objectivism means a set of proportional rules.As for China，by using the objectivism pattern，the government has formed a series of proportional limitation rules.However，according to the sixtieth article ofCharityLawofthePeople’sRepublicofChinaandNoticeoftheMinistryofCivilAffairs，theMinistryofFinanceandtheStateAdministrationofTaxationonIssuingtheProvisionsontheAnnualExpendituresforConductingCharitableActivitiesandAdministrationExpensesofCharitableOrganizations，these proportional limitation rules still have some substantive and procedural problems about the classification regulation of charitable organization，the annual expenditures for charitable activities and the administration expenses of charitable organizations.For these problems mainly refers to proportional number，by learning from foreign experience，three kinds of measures should be taken to perfect the proportional limitation rules，which includes making clear the principles of formulating proportional number，choosing the most appropriate method to form the proportional number and regulating the legislative process about proportional number.

CharityLaw；supervision over charitable property；charitable expenditure；administration cost

2017-02-05

高一飞，男，武汉大学法学院博士研究生，主要研究方向为法学理论；徐亚文，男，武汉大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向为西方法理学、法社会学。

D922.182.3

A

2095-3275(2017)03-0052-10