参与式规划理念对传统规划的影响

侯增琦

摘要：“民为贵，社稷次之，君为轻。是故得乎丘民而为天子，得乎天子为诸侯，得乎诸侯为大夫。”此话出自孟子的《尽心章下句》，我国自古以来对于“民意”都是十分看重的，得民心者得天下，尽管这是我国传统治道的一贯主张和要求，然而在具体的政治治理实践方面，却仅仅是一种倡导和理想化的追求。这种治理之道与治理实践上的分离延续了几千年之久。那么在今天，我们能够弥合这两者间的断裂吗？是否有良好的实践形式，使制道与实践能相互联系起来呢。本文将通过对现行管理规划模式与参与式的方法进行比较分析后，试图找到制道与制术的结合。

关键词：参与式规划理念；传统规划

一、传统规划模式

我国之所以在几千年的治理中，一直存在着这种断裂，是因为我国的国家治理模式尤其是行政规划模式在结构和程序上都是封闭的。公众最多只是被咨询的对象，并没有在治理过程中积极的参与进来，并被赋予相应的权利。而在今天，随着中国经济的起飞和30多年来中国快速不停息的发展，在人民生活水和公民意识提高的同时，也出现了个各种各样复杂的问题，改革进入了深水区。所以对于我们规划模式，也应当进行适时的调整，目前社会都已经日益认识到原有的封闭式管理模式的缺陷。在传统的规划体系中，当信息自上而下流动时，途径非常的通常，通过层级制结构，一层一层的下达，而规划者获得信息的主要方法是通过主动调查和咨询的方式，但这些方式往往获取的信息并不能真正反映群众的需求，而不一定是有效的，同时公众处于被咨询的地位，最终的决策权仍然在完全在规划者手中。并没有可靠的机制设计能保证公众所提出的信息能够得到规划者的回应。当信息自下而上流动时，途径十分有限，且往往信息被人为整合而重新表达和代表，这中间存在着信息的严重失真。例如，通过村一级代表委员会所整合出的信息需求在县乡一级代表大会上进一步整合再通过县、市、省级代表大会层层表达的过程中就存在这这种信息失真的情况，这也是不可避免的。在规划的执行中，公众的接受有利于降低规划执行成本，并增加规划执行效率和效果，在自上而下的规划体系中，除非遇到非常大的阻力，一般行政机关仍然会推行既定政策的。最薄弱的环节就是规划的反馈和纠错机制，与规划者偏好不一致的公众规划反馈并不受到决策者的欢迎，而民众因此而进行的纠错行为，会受到本级行政机关的压制。在这种规划模式之下，规划被简化为对人和事情的单项管理，规划者对公众的偏好和需求通过政治动员和教育宣传可以进行再塑造，公众独立的需求偏好缺乏有效的实现途径。

二、参与式规划理念

参与式理念起源于对传统发展模式的反思，由于人类认识事物是具有局限性的，同时事物本身是十分复杂的，所以人们对世界的认识是没有统一的答案的，我们的知识、经验和理性都是有限的，无法面对总是处于不确定状态以及变化中的问题，而参与式强调发展主体参与并主导着发展，参与式是一个可持续的过程。参与式是一种方法论，是一种理念，这种理念强调“赋权”在发展规划的过程中主要体现在规划的利益相关者能够平等的进行对话，表达自己的声音，提出自己的需求。通过平等的对话，可以使各个方面的利益相关者发现自身的局限性，使其对实际情况了解的更加全面，能更好的把握目标和了解风险。在参与式规划中，决策者和规划对象，民众以及其他利益相关者是处于平等地位的，并不存在主客体之分，决策的权利充分下放到村民的手中，村民的合理诉求能够得到规划决策者的积极回应。在规划过程中，为了突出真正的参与性和公平性，研讨人员不仅有相关专家和政府人员，还包括各个利益的代表。在这个过程中，信息实现了完全交流，参与式发展规划的研讨，为各利益相关者之间持续、平等的对话提供了平台，使各自掌握的信息充分交流，从而达到各方利益的平衡。

三、参与式规划理念对现行规划的影响

参与式的规划理念与传统的规划理念的实质就是对国家所具有的有限资源进行合理的分配，传统的规划是一种自上而下的集权式规划，而参与式规划十分注重规划对象的实际需求，是一种自下而上的规划方式。在现行中国的规划体制之中，想完全实现参与式理念还有很长的路要走，但随着市场经济的发展而出现的社会利益多元化现象不断地凸显出传统决策模式的弊端，社会利益的多元化使人们对于公共利益的认识不再像计划经济时代那样单一和直观；公民意识的不断增强，也使行政机关作为公共利益的全权代表所难以被接受，因此在社会情况发生变化情况下，继续维持传统规划模式的成本和风险必然越来越大。从长远来看，这种模式也是不可持续的，随着公众对政策理解和判断能力的增强，对一个不符合公众偏好的政策在实施过程中很容易遭到抵抗。因此获得公众的支持是非常重要的，这就需要在规划的各个环节，乃至全过程中考虑公众的需求。一个开放性不足的政府更容易被特殊利益集团所干扰，从而引发公众的不满，使其决策失去正当性。正式基于参与式意识的影响和考虑，我国现行的规划和决策体系也在不断进行改革，改革方向之一就是扩大公民的政治与行政参与，使社会矛盾的到有效缓解，充分放权，将权力下放，赋权给相关利益群体。同时，增强决策透明度和公众参与度。

四、制道之公平倡导与制术之效率要求的平衡

如果说参与式的理念是治理之道的话，那么我国这么多年来奉行的治理之术便是传统的自上而下的集权式决策规划，不可否认的是，在过去三十年中，我们国家能迅速的积累如此巨大的财富和如此快速的发展，与这有效的治理制度是密不可分的，但同时正是由于这种自上而下充分集权的规划发展模式，也使我们国家走到了今天各种矛盾深入化，持续改革的状况。一個国家在一定时期所可用的资源是有限的，而这有限的资源必须要通过一种机制分配出去，国家人民社会才能得以持续，而制道和制术都是分配资源的一种方式，制道更加看重公平，重视每个人的利益，倾听每个人的声音，但不免也有时间过长，规划成本过高，目标多元难以统一的情况。而制术更加注重的是效率，可以牺牲小部分人的利益，而实现整体利益最大化。参与式方法与传统模式并不是相互对立的，他们是互为补充的，现如今的规划也应当根据具体实际的情况，而在两者之间谋求平衡，真正把座谈制度等对传统规划方式的补充方法落到实处，建立好两者相互促进，相互约束的机制。