浅析住房公积金受委托银行的招标方式及模式

张永衡

【摘 要】以招标投标方式确定供应商能够充分发挥市场内在的竞争机制，是一种有序择优的交易方式。住房公积金受委托银行通过招标方式确定，不仅提高了住房公积金制度运行的透明度，而且提升了住房公积金管理水平，实现资金保值增值及服务质量提升。文章基于对住房公积金受委托银行招投标研究，针对招标过程中面临的公开招标或者邀请招标的招标方式选择问题，以及自主招标或者委托招标的招标模式选择问题进行了比较分析，提出了有利于住房公积金事业发展的公开招标方式和委托招标模式的建设性建议。

【关键词】住房公积金；招标项目；招标方式；招标模式

【中图分类号】F293.3 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2017）09-0066-03

0 引言

住房公积金是民生资金，是为广大缴存人员提供购买基本住房的保障资金，是属于缴存人员的私有财产。长期以来，因住房公积金管理缺乏透明度、存在暗箱操作、与银行之间存在利益输送等问题，导致住房公积金行业的腐败案件屡禁不止，住房公积金管理制度备受社会争议。为革除制度弊端，国务院从全局出发，结合行业实际，于2015年公布《住房公积金管理条例（修订送审稿）》（简称《送审稿》）征求意见，该《送审稿》明确规定要通过招标方式确定住房公积金受委托银行。该规定可谓是正中要害，釜底抽薪，鉴于招投标程序的公开、公平、公正，不仅能够斩断利益输送的链条，而且能够引入竞争机制，促进住房公积金制度创新发展。

招标投标制度是舶来品，自改革开放之初，我国就引进该制度，从开始的照抄照搬，发展到契合实际，经历了多次修改与完善，如今，招标投标资金规模不断增大，招标范围涉及国民经济的部门领域不断拓展[1]，不仅招标投标制度越来越健全，而且积累了丰富的招标投标实践经验，客观上为住房公积金受委托银行招标投标活动提供了条件。

1 住房公积金受委托银行招标方式的分析

1.1 招标方式的分类及基本内涵

依据我国《政府采购法》第二十六条及《招标投标法》第十条之规定，招标方式分为公开招标和邀请招标。公开招标是招标人通过有权机关指定的网站或其他媒体上发布招标公告，邀请所有符合招标条件的不特定的法人或者其他社会组织参加投标活动，招标人依法定程序从中择优确定中标单位的招标方式；邀请招标是指招标人根据招标项目的基本要求及潜在供应商的资质、信用、业绩，预选不少于3个投标人，向其发出投标邀请书参加投标活动，招标人以法定程序从中择优确定中标单位的招标方式。

1.2 公开招标与邀请招标的区别

（1）发布招标信息的形式。公开招标是通过在官方指定的网站或其他媒体上发布公告的形式；邀请招标是通过发布投标邀请书的形式。

（2）邀请的投标主体范围。公开招标面向社会邀请不特定的符合招标条件的法人或者单位；邀请招标是邀请已知的特定数量的法人或者单位。

（3）公开透明程度。公开招标通过官方指定的权威媒体发布信息，对于所有潜在投标单位而言，信息是对等的，程序是公开透明的；邀请招标通过向个别潜在投标单位发布招标信息，受众明显不足，公开透明程度不够，易滋生腐败等不法行为。

（4）竞争激烈程度。公开招标公开发布信息，能够使潜在的投标人及时了解招标信息，没有区域限制，来参与投标的单位数量和质量要远超邀请招标的投标人数，竞争激烈程度明显高于邀请招标。

（5）适用范围。由于公开招标方式信息发布及时、程序公开透明、公平竞争，能够择优确定中标人，适用领域广泛。不过公开招标也存在弊端，比如由于投标人众多，一般耗时比较长[2]，经济成本比较高。对与金额较小、专业性强、短时间内需要完成的招标项目，适合选用邀请招标方式。邀请招标在潜在投标人的选择和通知形式上与公开招标有所不同[3]，但是在适用的原则和程序方面是相同的，对外公开并接受监督，能够弥补公开招标之不足。

1.3 住房公积金受委托银行招标项目

（1）住房公积金受委托银行招标项目（简称招标项目）内容。一是受委托银行的资质条件及风险防范等综合能力。二是受委托银行具备开展住房公积金业务的条件，即能够及时、高效地办理住房公积金账户设立、定期缴存、合规支取、发放贷款、资金结算等住房公积金业务及协助开展归集扩面工作。三是住房公积金政策执行情况，信贷服务质量及金融法规遵守情况；四是受委托银行做出的商务承诺，包括但不限于持续提升服务质量、信息化建设、降低手续费用、存贷款利率最优化。

（2）招标项目的特点。一是购买服务为主。招标选择银行实质就是选择银行的服务，将招标项目内容细化为4个部分，基于招标实践，多角度、全方位地评价投标银行。二是购买服务的项目资金不确定。受委托银行的服务费用或者手续费用的支付比例是依照国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组制定的《关于加强住房公積金管理意见》明确规定，归集手续费率一般按当年住房公积金归集额的0.5%确定，贷款手续费率按不高于贷款利息收入的5%确定。可见，受委托银行在一定期限内能获得的服务费用与其业务量密切相关。三是期间较长。由于合作银行需要开发与住房公积金业务兼容的系统或者开发办理住房公积金业务的独立系统，不论何种系统，都需要投入大量资金和时间成本，且短时间难以获得回报，招标项目期间一般在5年左右。

1.4 住房公积金受委托银行招标方式的确定

经过对招标方式的分析比较，综合考量招标项目的内容及特点，鉴于以下理由，选择公开招标方式比较合适。

（1）基于住房公积金制度层面的考虑。住房公积金制度是国家为了住房商品化改革而设计制定，其措施是通过将先前的实物分配转变成货币分配，目的是增强广大职工的住房消费能力，保障居民的基本住房需求。受委托银行有先前的指定模式革新为招标模式，这一变革不仅仅是增加或者减少几家银行，而是意味着住房公积金管理制度内在管理机制的革新，涉及亿万元资金的安全、存放、增值、调配等内容；涉及对受委托银行的管理、考核、服务提升等内容；涉及压缩住房公积金管理委员会和管理中心的权力空间，减少权力寻租的可能。具有如此重要意义的革新，应当在公开透明的机制或者方式下进行，并接受各方监督。

（2）基于住房公积金业务体量的考虑。住房公积金制度具有强制性，以行政法规的形式，要求国家机关、事业单位、国有企业等单位必须按照规定为其职工缴存住房公积金，在全国范围内乃至某个地市，住房公积金的业务量都是可观的。住房公积金经过20余年的发展，已积累大量的资金，即便是备用资金紧张时，年末仍保有大量的缴存余额及贷款风险准备金。此外，近年新增住房公积金业务量明显提升，住房城乡建设部、财政部、中国人民银行联合发布的《全国住房公积金2016年年度报告》显示，2016年年末，住房公积金缴存余额为45 627.85亿元，累计提取贷款风险准备金为1 488.94亿元，发放个人住房贷款共327.49万笔、12 701.71亿元，缴存余额和贷款笔数数量惊人，吸引了相当数量的银行参与竞争，展开角逐。

（3）基于对合作银行要求高、合作时间长的考虑。住房公积金服务对象涉及数万家单位、数亿个职工，任务繁重；所办理的业务金融性强，对操作人员要求具备高度的责任感，对银行要求具备完善的管理制度；住房公积金管理中心是事业单位，是政府的窗口单位，要求操作人员有热情的服务态度、娴熟的业务技能；承办住房公积金业务，具备金融风险防范等能力及住房公积金的增值保值等。此外，开展住房公积金业务的银行前期都要进行较大数额的资金、人员、技术等方面的投入，耗时较长、成本较高，短时间内难以收回成本。

2 住房公积金受委托银行的招标模式

2.1 招标模式分类及选择

招标模式分为委托招标和自行招标2种模式，其分类的依据是《招标投标法》第十二条第一款和第二款之规定，委托招标是指招标人选择招标代理机构，以招标人的名义在授权范围内开展招标活动。自行招标是指招标人在具备编制招标文书及组织评标的能力的前提下，自行组织招标活动。

住房公积金受委托银行招标宜采用委托招标模式，具体理由如下。

（1）委托招标的优势。招标代理机构具有专业的经验丰富的代理人员，能够提供全方位的技术咨询和专业化服务，确保招标活动有序推进，避免因招标而出现纷争，影响招标项目的进展。

（2）自行招标的不足。招标过程中，招标人的权力控制受限，易出现道德风险，人为操纵中标结果；组织招标的工作人员往往专业水平不高，缺乏招标的实践经验；招标文书的编制易出现缺陷或者错误，从而导致招标过程不规范，或发生歧义，或产生投诉，甚至导致招标失败[4]。

（3）住房公积金行业的实际。《送审稿》明确规定以招标方式确定受委托银行，目的之一在于限制各地住房公积金管理委员会或者管理中心的权力，规范对受委托银行的管理，一旦自行招标，必将落入窠臼。2016年年末，全国共设立住房公积金管理中心342个，除少数一、二线城市可能具备自行招标要求外，绝大部分城市住房公积金管理中心不能满足招标所需的专业技术人员，也无招标经验。从前文提到的招标内容部分可以看出，涉及银行信息化技术、银行风险防范等评价内容、金融法律法规执行情况、招标合同拟定等问题，专业性要求较高。

2.2 委托招标模式下代理机构的确定

《送审稿》第十一条第三款规定，住房公积金管理中心是直属城市人民政府的具有公益性质的事业单位。招标项目涉及公共资源，招标主体是事业单位，是否可按照《政府采购法》规定，以政府采购方式委托集中采购机构（又称公共资源交易中心）开展招标事宜，如此最好。然而，依照《政府采购法》第二条第二款规定，政府采购是指使用财政性资金采购货物、工程、服务，而受托银行招标项目没有或者不确定项目资金，依据招标后银行提供服务获得的归集手续费和贷款手续费作为对价，这些费用的支付是从增值收益中列支，并非完全意义上的财政性资金。现实中，由于各地公共资源交易中心理解不同，执行情况有别，以政府采购形式开展招标存在争议，缺乏明确的法律依据，但是，随着政府采购法向公共采购法的演变，终究会进入公共资源交易中心。

依照《招标投标法》及《政府采购法》的规定，委托招标代理机构开展受委托银行招标是可取的，在委托招标代理机构时，应選择符合资质要求、经营业绩丰富、信用状况良好、招标代理人员执业水平高和经验丰富的招标代理机构。

3 结语

本文在新《住房公积金管理条例》出台之际，探讨住房公积金受委托银行的招标方式和招标模式，为具体条款的落实提供参考和借鉴。围绕公开透明、公平公正、充分竞争、择优选聘的价值评判，提出公开招标方式和委托模式，需要明确的是，在委托模式下如果情况允许优先选择集中采购机构。

参 考 文 献

[1]张千均.我国招投标制度的立法缺陷及对策研究[J].成都行政学院学报，2008（5）：64-66，76.

[2]何红锋，焦洪宝.公开招标中实现适度竞争的思考[J].建筑市场与招标投标，2004（1）：15-16.

[3]王李平.邀请招标的缺陷及完善措施[J].建筑经济，2008（2）：155-156.

[4]崔翯.委托招标优势和自行招标劣势分析[J].民营科技，2013（4）：151，271.

[责任编辑：陈泽琦]