浅谈对地下综合管廊项目PPP模式的一些思考

王泽

摘要：当前在我国工程建设中，PPP模式应用于地下综合管廊项目还不太完善，但其依然显现出了非常优秀的效果。因此，本文分析了PPP模式应用于地下综合管廊项目的现象，探讨了PPP模式应用于地下管廊项目的可行性于必要性，并就PPP模式应用的流程以及风险防控进行了研究，希望能够推动PPP模式的进一步应用。

关键词：综合管廊；PPP 模式；社会资本；政府

近几年，我国连续多次出台政策推进城市地下综合管廊建设，特别是随着PPP 模式在我国公共事务领域的大力推广，城市地下综合管廊建设步入了崭新的发展阶段，项目数量快速增长。因此，在国家主推地下综合管廊PPP 项目的热潮下，应当在注重风险防控的同时，持续推广运用PPP 模式加强城市地下综合管廊建设，实现政府和社会资本双赢，提高公共基础设施建设速度和公共服务质量。

一、 我国城市地下综合管廊建设运用PPP 模式的背景及现状

近年来，随着城市快速发展，地下管线建设规模不足、管理水平不高等问题凸显，一些城市相继发生大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事件，严重影响了人民群众生命财产安全和城市运行秩序。随着我国经济发展进入新常态和新预算法实施对地方融资平台的规范，以及经济下行压力加大的当前形势，迫切需要探索有效方式缓解政府在基础设施领域投入不足问题。从20 世纪80 年代起，英国、澳大利亚、加拿大等国家就开始在基础设施和公共服务领域探索运用PPP 模式，缓解政府基础设施与公共服务投资压力，增强政府服务能力。2013 年底以来，财政部会同各有关部门深入推进PPP 改革，努力探索和开创符合我国实际的公共服务领域PPP 模式，促进政府职能转变，改善公共服务供给，激发市场主体活力和提高财政运行质量。

2015 年8 月，国务院办公厅下发的《指导意见》中明确提出要推广运用PPP 模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理。自此之后，我国城市地下综合管廊建设正式进入了PPP时代。运用PPP 模式建设城市地下综合管廊，不仅可以缓解地方政府财政资金压力，还可以引入专业的管理运营团队对地下综合管廊进行运营维护，高质、高效地运营地下综合管廊，提高综合管廊的运营绩效。截止2016 年底在财政部已公布的三批852 个PPP 示范项目中，涉及地下综合管廊的项目总计有47 个，总投资1169.8128 亿元。

二、PPP模式应用于地下综合管廊项目的可行性与必要性分析

PPP 模式应用于综合管廊建设中，既可减小政府财政负担，又可解决管廊建设投资难题。但我国综合管廊PPP 项目正处于初级发展阶段，PPP 模式应用于其他基础设施领域已有不少成功的案例，但其是否能成功的应用于综合管廊项目，这是需要慎重考虑的问题。基于此，文章在对PPP 模式相关理论及综合管廊相关知识研究的基础上，从项目建设需求、政策可行和经济可行三个方面对PPP 模式应用于地下综合管廊项目的可行性进行了论述。

（1）项目建设需求分析

2015 年4 月，财政部及住房建设部公布了2015 年地下综合管廊项目试点城市名单，即国家第一批地下综合管廊试点城市，试点城市包括了包头、沈阳、哈尔滨等在内的10 个城市，计划在未来3 年内建设地下综合管廊389 公里，2015 年开工190 公里。继国家第一批地下综合管廊试点城市公布以来，除却试点城市外，目前已经有69 个城市正在投入建设地下综合管廊。2016 年李克强总理在政府工作报告中提出2016 年将开工建设城市地下综合管廊2000 公里以上。巨大的项目建设需求需要巨额的资金投入，粗略估计，目前在建的地下综合管廊需要投入资金880 亿元。如此巨额的建设资金需求，如果完全依靠政府来承担是很难将地下综合管廊建设推广下去。推行PPP 模式，引入社会资本，将成为解决地下综合管廊建设资金问题的优选方案。

（2）政策可行性分析

为了推进地下综合管廊项目的建设，自2013 年以来，国务院、国家发改委和财政部相继出台了若干政策文件给予支持，如《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36 号）中指出在3 年时间内，在全国36 个大中城市开展地下综合管廊试点工程。

三、管廊PPP 项目基本流程及风险防控

（1）管廊PPP 项目基本流程

管廊PPP 项目基本流程分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段。管廊PPP 项目的核心是选择社会资本，社会资本方需要结合项目的运营模式、政府付费模式、项目公司运行中的各项资金收支计划，以及项目公司的税费策划，建立起一套针对性的财务模型，然后返算PPP 方案中的核心边界条件，是否满足融资方案和融资条件。同时，PPP 项目在不同的阶段有任务不同，需要不同的业务团队来支撑。在合适的区域，选择合适的项目，并通过合适的方法获得项目所有者的认可，从而达成合作意愿。

（2）风险防控

第一，政策风险防控，国内综合管廊的建设没有统一的建设标准和规范，目前尚未为综合管廊制定明确可行的收费定价政策，这将成为未来综合管廊能否稳定运营的主要问题。为避免这一问题我们可以通过制定具有约束力及保障公司权益的健全的合同体系、推动政府制定明确的管廊管理制度以及行业管理规范，明确管廊运营及管理机制及可执行的管廊使用接入及收费机制，保障管廊建设单位与管廊使用单位的经济效益。

第二，经营风险防控，经营上资金投入高且密集，管廊自身收益模式单一，需要灵活运用融资模式、健全的制度保障和拓展多元的盈利渠道。积极与政府进行磋商，在PPP 模式下，明确政府购买可用性服务费至少达到总投资额的50%，以确保在项目建设前期投入成本较多但是运营收入较微薄的情况下保障项目公司的正常运营；目前，国内鼓励市政基础设施建设引入PPP 模式，并积极探索市场化运营，改变原有单一的运营机制，同时对企业进行专项的补贴扶持，可避免由于模式单一对企业产生的经营风险。同时根据企业现金流情况，充分利用融资资源，拟定合理滚动建设计划，缓解资金压力，并结合综合管廊收费政策，灵活运用新型投融资模式，如引入产业基金、运营权及未来收益质押等，拓宽包括管线单位在内的社会各方资金的投资渠道，缓解资金压力。

第三，结算风险防控，目前，我国城市地下管廊工程造价体系缺失，管廊工程结算无据可依，将PPP+EPC 城市地下管廊项目合作模式误认为“可调价”工程结算计价方式，以及PPP 投资审计与财政结算评估（审查）对城市地下管廊工程结算有何影响以及面对的“两审”制如何做出合同风险规避措施等等，这些结算风险在管廊PPP 项目中尚存。需要我们从以下几个方面解决：第一，合作前认真做好区域投资价值和市场风险调查，根据风险和施工措施确定管廊工程采取的造价确认方式。第二，增强合作双方对PPP+EPC 法律风险的识别与管控措施的研究，合理确定EPC 各个环节的成本风险管理措施。第三，投资估算中的漏“项”部分如何确定其工程价格或成本费用，要在合同中明确。第四，加强城市地下管廊施工措施、“三边”事件等过程的技术经济证据策划意识和管理水平。第五，加强管廊工程造价管控水平，积极采用BIM 技术手段，将造价、质量、进度与风险管理提升到一个全新的水平。第六，加强施工过程消耗量的测算和典型施工方案、典型做法的费用测算，积极应对可能的争议解决协调能力的培养和提升，避免不必要的工程结算诉争的出现。

综上所述，PPP模式应用于地下综合管廊项目中是一种必然趋势，因此在这种形势下对其应用风险进行分析非常有必要。

参考文献：

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[2] 周鲜华，潘宏婷，沈云飞. 地下综合管廊PPP模式风险因素评价——基于ISM-MICMAC模型[J]. 会计之友. 2017（13）

[3] 刘妍，景凤梅，姚丹陽，宋乾，陈军辉，程汝超. 综合管廊PPP项目定价机制的设计研究[J]. 山西建筑. 2017（16）

[4] 王星，黄阳. 地下综合管廊投资运营模式研究[J]. 经贸实践. 2017（12）

（作者单位：西安建筑科技大学）