尹万邦：高速立法保障直辖后的发展需要

刘蜀山

重庆地方立法始于1983年，作为计划单列市拥有“半个立法权”，至直辖前14年间，市人大常委会制定了64件地方性法规。直辖后市一届人大五年多时间里，制定了187件地方性法规，倍受其他省市人大称道。时任市人大法制委主任委员尹万邦认为，这都是“直辖”这一内在动力带来的效果。

加速立法，迅速度过适用地方性法规的“空档期”

记者：直辖初期重庆市立法整体状况如何，立法者面临的立法困境和最大难题是什么？

尹万邦：原重庆市是“计划单列市”，只有制定地方性法规报四川省人大常委会批准而后实施的权力，称为“半个立法权”。直辖市的设立，使重庆享有了完整的地方立法权，有权制定地方性法规颁布实施，报全国人大常委会备案。

完整的立法权，对立法者来说无疑是最激动人心的。因为过去制定法规，四川省人大常委会对重庆市立法中的实际情况了解不一定那么深刻、准确，而且往返费时太久，立法周期拉长。直辖为重庆的立法者带来了千载难逢的机遇。

因行政体制的变化，其时重庆新的地方性法规还没有制定出来，原来适用的四川省和原重庆市地方性法规又不能用。在全市的经济社会生活中，出现了适用地方性法规的“空档”“断档”现象。这应该是立法者面临的最迫在眉睫的难题。

为解决这个问题，重庆市一届人大一次会议作出《关于四川省和原重庆市的地方性法规在重庆市适用的决定》，确定继续适用的地方性法规有152件。同时，决定加快立法步伐，提高立法质量，法规移植和制定并行，并在一段时期内采取法规移植为主的立法形式。

1997年6月至2000年12月，重庆市人大常委会制定地方性法规140件，其中移植的法规占88件，新制定的45件，法规修正案7件。仅市一届人大常委会第八次会议，就移植地方性法规33件。

至此，继续适用四川省和原重庆市的地方性法规的过渡期结束了。2001年1月，重庆市一届人大五次会议通过《关于四川省和原重庆市地方性法规在重庆市停止适用的决定》。

至2002年，重庆直辖第五个年头，市人大及其常委会共审议通过和批准法规187件，这些法规涵盖了全市政治、经济、社会、文化、科教等各个领域，基本适应了直辖后的发展需要。

对于重庆地方立法来说，高速是创新，移植是创新，都是“直轄”这一内在动力带来的效果。

在坚持法制统一原则下，

加强创新立法、重点立法

记者：众所周知，重庆市一届人大立法一个主要特点是速度惊人，但在司法鉴定、物业管理等领域的立法也因其创制和特色倍受社会各界好评。请问立法者为这些成果的取得都做了哪些工作？

尹万邦：无可否认，面临着适用地方性法规的“空档”期，重庆市一届人大的立法任务非常繁重，主要是要及时解决没有法规可用的问题。

但是，我们并没有因此放弃立法质量，相反在坚持法制统一原则下，加强创新立法、重点立法，制定了一批质量和社会反响、实施效果都比较好的法规。我认为主要是做好了几方面的工作。

其一是突出重庆特色，加强创制性立法。在认真领悟国家上位法精神的基础上，做到地方立法细化、具体化、可操作化。

在实施《中华人民共和国国家赔偿法》过程中，市人大常委会制定了《重庆市实施〈中华人民共和国国家赔偿法〉办法》，从行使职权行为违法性的确认、赔偿程序、实施赔偿等方面，对国家赔偿法进行了有针对性的“细化”，使国家赔偿制度在我市得到切实贯彻执行。

制定《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》，首次以法规形式在省级行政区域内全面禁止生产和使用超标含磷的洗涤用品，在探索长江流域水资源环境保护立法上有新的“突破”，可以说是一次极具重庆特色的立法。

制定《重庆市司法鉴定条例》，填补了立法空白。该条例设立的“统一管理、分工负责”的司法鉴定管理体制、市一级司法鉴定费收取的一般规范等规定，都是在全国率先的。

上述条例“细化”“突破”“填补空白”都是创制性立法，具有重庆特色。

其二，坚持法制统一的原则，探索制度建设的“微创新”。法律制度的设计，是国家立法的权力范围。在具体制度的细节上，可以在“不抵触”前提下紧密结合重庆实际，使地方立法增强可操作性。

国务院关于《长江三峡工程建设移民条例》规定，在县一级行政区域内负责三峡工程建设移民工程的主体只能是区县人民政府及其移民管理机构。但事实上大量移民补偿具体工作是由乡镇人民政府、街道办事处承担。《重庆市实施〈长江三峡工程建设移民条例〉办法》做出符合重庆实际的规定：“乡（镇）人民政府、街道办事处，承担区县（自治县）人民政府及其行政部门委托的移民管理工作”。

制定《重庆市实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》突破：一是老年法规定的执法主体是各级人民政府，政府主管的行政事务太宽太多，必须落实到一个具体的政府部门。所以，办法明确规定“各级人民政府老龄工作部门具体承担本办法实施的组织协调工作”，并明确了六条职责；二是办法在老年法规定的优待条款之外，规定了七十周岁以上老年人持本人身份证或老龄工作机构制发的优待证，可以享受免费乘坐城区公共汽（电）车、免费游览公园等七项优待。办法颁布后，在本市和外地引起强烈反响，受到好评。

以上关于政府职权的“委托”、选举方式的改革、公民权益的扩大，都涉及法律制度的“微创新”，这是在地方立法上的突破。

其三，改进立法体例，使法规简明易懂。

在地方立法过程中，法规文本逐渐形成固定模式。第一章总纲，第二章、第三章……最后一章是“法律责任”，再后是“附则”。这种模式长处是纲目明确、条款清楚，弱点是大而全，穿靴戴帽，程式化。

有的法规内容比较单一，采用这种体例显得夸张浪费。针对这个问题，市人大法制委大胆尝试，改进文本体例，在“法规名称”下面有几条写几条，法律规范明确，具体适用、便于操作。

如，《重庆市授予荣誉市民称号条例》只有8条；《重庆市体育市场管理条例》有23条等。五年间，“有几条写几条”的法规有30余件。

时任全国人大常委会委员长李鹏来渝视察，听到改进立法体例有几条写几条时，赞不绝口，连声说“这个改进，好、好、好！”

此外，扩大公众参与，加强民主立法；建立健全立法工作制度，创新立法机制也是本届立法者在立法实践中的有益探索。如，建立起立法工作计划制度、法规清理制度、法规三审制度、立法咨询制度等，为保证高速立法周期的质量打下坚实的制度基础。

实践证明，加强立法工作必须坚持党的领导，必须树立“精品”意识，加强立法队伍建设，紧密围绕经济建设这个中心走创新之路，充分发挥立法的保驾护航和引领推动作用。