农村聚居小区可持续管理探索

李慧涓　梁灏

摘要：在城镇化建设过程中，一些城市周边的农村出现了一批集中居住的新型小区。有些小区中存在着公共基础设施和公共空间缺乏管理、公共事务管理主体缺位、管理制度无法落实等突出问题。为了破解此类小区的管理难题，成都蜀光社区发展能力建设中心在成都市金堂县磨盘山村的聚居小区开展了可持续管理试点项目，项目目标是探索农村聚居小区可持续管理的有效途径。主要通过运用参与式方法，对聚居小区管理小组和住户进行能力建设，推动社区群众自主参与社区公共事务管理，在具体做事的过程中逐步建立起符合社区实际情况的可持续管理机制。该试验取得了良好的效果，实现了管理人员、管理制度和管理经费的可持续性，为农村基层治理提供了可借鉴的经验：明确管理主体是前提，好的制度设计是基础，外部社会组织是必要的协助者和陪伴者。

关键词：农村聚居小区；可持续管理；公共事务

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0921（2017）03-0131-06

一、背景：新型农村聚居小区面临的管理困境

为了打破城乡二元结构，成都市自2003年起在统筹城乡过程中推进“三个集中”，即工业向集中发展区集中，农民向城镇和新型社区集中，土地向适度规模经营集中。这一工作在很大程度上加快了城乡一体化建设的步伐，有力地推动了城乡融合和经济发展方式转变，但也出现了新的亟待解决的问题。在推进“农民向城镇和新型社区集中”的过程中，农村出现了一批新型聚居小区。受到管理体制、资金的影响，这类农村聚居小区普遍面临着很大的管理困境。2014年成都市民政局“金堂县云合镇磨盘山村聚居点可持续管理”项目的实施，为成都城乡统筹过程中出现的大量农村聚居小区实现自主管理提供了宝贵经验，是对破解目前我国农村聚居小区管理难题的有益探索。

二、过程：建立小区可持续管理机制的实践

磨盘山村地处成都市金堂县，是成都市最偏远、区位条件较差的村庄之一。从成都市区出发，穿过横亘在成都平原和川中浅丘之间的龙泉山脉，大约两个小时的车程方能到达。磨盘山村共有16个村民小组，2028人。2013年，按照成都市政府“三个集中”的原则和要求，该村94户324人从原来散落在村庄中的自建房中搬进了政府新修的聚居小区，住上了公寓楼房。最初，搬上楼房的村民们还觉得很新鲜，然而随着人住时间的推移，聚居小區的管理难题日渐凸显。

（一）困境：农村集中居住遭遇的管理难题

第一，公共设施和空间缺乏管理

在城市的商品房小区，通常会有一个物管公司代管小区的公共基础设施及公共空间。然而在磨盘山村的聚居小区，受限于地处农村、小区规模小、管理成本高、农民没有缴交物业费的习惯等等因素，并没有第三方物业公司进入，小区公共设施和公共空间无人管理。当发生公共路灯、管道损坏等情况时，因无专人负责，导致不能及时发现和维修。不仅如此，还有一些居民在小区的公共空间随意倾倒垃圾污水、堆放柴禾，甚至养鸡养鸭、生火做饭、乱搭乱建，圈占公共绿地栽种庄稼、蔬菜等，村干部屡次制止也无济于事。另外，由于小区的晒坝用地严重不足，居民为了及时晾晒粮食，往往每天早上四五点钟就开始抢占小区内的晒坝，还有的人提前一天就用板凳、砖头、油布等“占地盘”，甚至还出现过居民之间因抢占晒坝引发的打架斗殴事件。

第二，公共事务管理主体缺位

公共设施和空间缺乏管理，进一步说是由公共事务边界不清、管理权责不明、管理主体缺位导致的。受到传统乡村治理模式的影响，居民遇到大事小事都找村两委或镇政府解决，甚至包括楼道的路灯不亮、家里的水管破裂、房屋漏水等问题。从村两委的角度来看，一方面，村两委认为居民的“等靠要”思想严重，把所有的管护责任都推给了政府（在农村社会，村两委很容易被认为是基层政府的代表），却不愿承担居民应有的责任。村两委担心：目前小区的基础设施仍在保修期内，村两委还可以找开发商来解决，但保修期后发生维修问题该如何处理呢？找谁解决？维护的钱又从哪里来？另一方面，人住聚居小区的人口仅占全村总人口的15%左右，磨盘山村村两委不可能将全部精力和公共资源投入到聚居小区上。然而居民们却认为，当初搬进聚居小区是政府动员的，就应该由政府“承包”到底。即使有些热心居民想参与小区管理，也因为“名不正言不顺”而碰壁。在既有的体制结构里，“不在其位，不谋其政”、凡事“找政府”，成为小区居民的集体惯性。

第三，管理制度难以真正落实

聚居小区前的公示栏，醒目地张贴着村规民约，上面有对聚居小区管理的各项要求和规定。村两委认为只要大家能够遵守，小区的管理肯定可以做好，居民们却不“认账”，仍然是“自家管自家”、“各扫门前雪”的状况。村规民约形同虚设，无法落实。此外，很多居民“搭便车”心态严重，甚至自己不遵守却希望通过别人的遵守来“获利”。久而久之，一些违规行为得不到纠正，渐渐地就“习惯成自然”了。如何让管理制度得到居民的认可和执行，是聚居小区管理面临的又一问题。

（二）行动起来：自己的小区自己管

如何建立起磨盘山村聚居小区的可持续管理机制？怎样做到有人管、有钱管、有制度管？这是磨盘山村试图解决的问题。2014年，成都市民政局支持社会组织“成都蜀光社区发展能力建设中心”（以下简称“蜀光”）在磨盘山村实施改善聚居点管理试点项目。项目目标是探索农村聚居小区可持续管理的有效途径。主要通过运用参与式方法，对聚居小区管理小组和住户进行能力建设，推动社区群众自主参与社区公共事务管理，在具体做事的过程中逐步建立起符合社区实际情况的可持续管理机制和社区居民参与平台。

第一，选出一个聚居小区居民认可的管理小组

在蜀光的协助下，村两委组织聚居小区召开居民大会，先由居民提出管理人员的标准和要求，再通过公开选举产生管理小组成员，形成小区居民认可的聚居小区可持续管理小组，由这个小组代表全体居民来管理整个小区的公共事务。管理小组由三名成员组成，分别担任管理小组的组长、会计和出纳。

第二，培养管理小组的工作能力

管理小组产生了，但小组成员对未来小区的管理缺乏信心，担心小区居民不理解、不配合自己的工作，也对如何开展工作感到迷茫。蜀光根据管理小组面临的困难和问题，有针对性地设计和开展了系列培训。主要的培训内容包括：工作态度、工作方法和工作技巧等。例如：如何制定各项制度、如何规范小组成员的行为、如何与村两委和居民沟通、如何协调矛盾等等，每一次培训，蜀光都会特别邀请村两委和一些居民代表参加，增加不同利益相关群體的相互理解，帮助管理小组建立起公信力。同时，蜀光在整个项目的实施过程中，根据项目的进展节奏，及时给予管理小组技术支持，耐心陪伴管理小组成长。在系列培训和有效的技术支持下，管理小组的能力在“边干边学”中不断提高，小区居民对管理小组的信任也在此过程中不断提高。

第三，管理小组带领小区居民开展小区管理活动

一是了解小区问题和居民需求。由管理小组带领全体居民调查了解小区存在的问题，并和居民一起讨论解决办法。按照项目资金的使用原则，由管理小组带领居民一起规划设计项目活动和预算，并制定出详细实施方案。

二是集体制定聚居小区管理制度，在蜀光的协助下，管理小组和居民共同讨论制定并通过了“聚居小区管理公约”、“聚居小区维修基金管理制度”、“聚居小区维修基金管理小组内部管理制度”、“聚居小区维修资金使用管理制度”等一整套制度、公约。在制度制定的过程中，遇到居民意见不统一时，管理小组就及时召开居民大会，反复征集居民的意见和建议，对提出的疑问作出解释说明，推动小区居民对管理制度达成共识，并在居民签字确认后进行公示。在管理制度的制定过程中，居民对小区的主人翁意识不断提高，参与小区管理的积极性也得到了提升。

三是组织居民自主开展小区改善活动。改善活动从小区居民需求意愿最强烈的事情人手，先易后难，充分调动居民的积极性。经过居民大会一致讨论同意，先实施小区绿化、院坝硬化工程。管理小组和居民共同制定了这项工程的方案，列出了详细的技术标准和要求，以及细致的资金预算。管理小组把招标方案在村内进行张贴，鼓励懂技术的村民来参加投标。在村两委的组织和监督下，最终选择了符合条件、有一定技术能力的人来承担小区绿化和院坝硬化的建设项目。整个建设活动中，小区居民除了积极投工投劳外，还协助管理小组对工程质量进行了监督。在管理小组的带领下，全体居民对自己的小区做了一次“大扫除”，在规定的期限内自觉拆除了乱搭滥建的各种圈舍，清理了随处堆放的杂物，并恢复了绿化带。

四是讨论确定清洁费收取标准和公开招聘清洁工。通过小区绿化和院坝硬化工程项目的实施，小区居民建立了对管理小组的信任。当管理小组把收取清洁费的议题在居民大会上提出后，也顺理成章地获得了居民们的普遍支持。小区居民讨论通过按照100元/户/年的标准缴纳清洁费，用于聘请小区清洁人员和购买必要的清洁用具。清洁工的招聘也由全体居民一起决定，最终大家选择了小区内两户家庭比较困难，但做事踏实的人来为大家服务。

五是建立聚居小区可持续维修基金。试点项目为聚居小区投入9万元，由管理小组按照“有借有还、有偿使用、周转循环”的原则，初步建立起聚居小区可持续维修基金。这笔维修基金是长期投入到聚居小区的一笔资金，居民们按照达成共识的“可持续维修基金管理制度”的要求，对这笔维修基金进行借贷，通过支付资金占用费，使基金能够产生一定的收益。收益部分既可以支付基金的管理运作成本，也可以用于未来聚居小区维修维护的必要开支。

六是建立并运作集体“小企业”增加集体资产。管理小组认为，仅依靠聚居小区维修基金运转产生的收益，还难以支撑小区日常的维修维护活动开支。管理小组在与蜀光多次沟通后，蜀光同意借款3万元用于购买水稻收割机，全体居民一起讨论确定了“收割机管理制度”，并委托管理小组进行管理和使用。通过帮助村民收割水稻收取服务费用。服务费用中扣除必要的人员、维修、材料开支之外的收益，累积到聚居小区的维修资金。2015年，收割机纯收入600。多元，基本能够维持小区目前的维修维护开支。

三、效果：建立可持续性的管理机制

改善公共事务管理，难的不是实现短期效果，而是长期稳定的成效。通过一系列项目活动，磨盘山村从以下三个方面建立和强化了聚居小区的可持续管理机制。

（一）管理人员的可持续性

所谓管理人员的可持续性，是指当外部帮助机构撤出后，管理人员仍然能够持续存在并有效地开展工作。为此，项目通过把握一系列关键环节来建立这种持续性。首先，管理人员是公选产生的，得到了全体居民的认可。居民的信任增强了小组成员乐意为大家服务的信心。其次，在“边干边学”的过程中，管理人员的管理能力不断提升，管理效果越来越好，管理人员的积极性也越来越高。第三，建立了管理人员改选的机制，所有居民有权对管理人员的工作进行监督和评价，如果不满意，可以进行改选。这种改选机制可以避免因管理人员不得力而导致小区管理流于形式的风险。最后是建立的聚居小区可持续维修基金和集体“小企业”会产生一定的收益，收益可以补偿管理人员的部分劳动付出（劳务补贴），让管理人员更能够安心于小区的管理活动。

（二）管理制度的可持续性

在该项目实施之初，小区的告示栏里醒目地张贴着村规民约，上面有对聚居小区管理的各项要求和规定，然而这些规定并没有发挥其作用。正如居民所说：“墙上的那个制度没有人遵守，遵守了也没有人会说你是个好人。”制度的持续性要求制度本身具有广泛的群众基础，并且可操作性强。磨盘山村聚居小区在重新制定制度时，一是让居民对小区管理的需求和意愿都得到了充分的表达；二是管理制度是所有居民集体讨论确定的，得到了广泛的认可；三是所有的规章制度都是基于聚居小区实际情况的，是可执行和可落实的；四是小区居民在参与讨论制度制定的过程中，增进了相互的理解，学会了协商和妥协，这就有利于各项管理制度真正发挥作用。

（三）管理经费的可持续性

相对来说，管理经费的可持续性是最难建立的，却又是非常重要的。与城市商品房小区不同，农村聚居小区基础设施维修、维护资金的来源不稳定，一旦资金短缺，小区管理可能会容易陷入僵局。蜀光和聚居小區居民一道，正在探索可持续管理经费的实现路径。目前聚居小区可持续维修基金和集体“小企业”已经为聚居小区的公共设施维护和公共事务管理建立了部分持续的资金来源，朝着实现小区管理的财务可持续性向前迈出了一大步，未来小区将沿着这条道路继续走下去。

四、经验总结

（一）明确管理主体是前提

农村聚居小区管理主要回应的是小区居民本身的需求，因此小区的居民是小区管理最主要的主体，应该充分调动小区居民参与公共事务管理的积极性，激发其主人翁意识。这需要通过一系列精心设计的活动和好的工作方法，逐步建立社区精英和小区居民参与公共事务的热情、信心、机会、条件和能力。

此外，农村聚居小区的管理，会有多个主体参与其中，是一种多元共治的结构。具体来说，可能的主体包括小区居民、业主委员会、第三方物业管理团队、村两委、社会组织等。要使多元主体都能够有效地参与其中，首先要做的是厘清各主体的行动边界，其次是搭建多方参与的渠道及联动机制。从本案例中可以看到，在试点项目之前，小区仅有村委会一方参与到小区管理中。而项目介入后，重新梳理了主体关系，选出代表居民的管理小组负责日常小区管理；小区居民有维护小区环境和缴纳清洁费的义务，也有监督管理小组的权力；村两委担负引导、监督和协助的角色；蜀光作为外部社会组织，起到能力建设和技术支持的作用。

（二）好的制度设计是基础

要建立小区居民的规则意识，做到“先说断，后不乱”。通过达成共识的、得到广泛认可的制度来规范和推动社区的集体行动。好的制度设计要关注制度产生的过程。在制度设计过程中，首先要让居民有充分表达的机会，进行公开和足够的辩论；其次是不以简单投票、少数服从多数的方式作决策，而是推动社区在不断的协商——相互妥协——达成共识这一过程。此外，好的制度必须是可操作、可落地的，否则，制度将形同虚设。

（三）外部社会组织是必要的协助者和陪伴者

外部社会组织的角色是协助者，任务是协调一个过程，创造一个舞台，让社区当主角。在本案例中，蜀光协助磨盘山村的农村聚居小区建立了一个让小区居民、管理小组、村两委等不同利益相关群体可以充分参与的机制，构建了一个平等交流、协商解决问题的平台；另一方面，外部社会组织是社区能力成长的陪伴者，要跟着社区的节奏，在关键环节提供及时有效的技术支持和能力建设服务。

（责任编辑：付国英 王丽娟）