从道交法的实施看法律权威性的树立

（030024 山西大学法学院 山西 太原）

摘 要：依法治国，是我们的治国方略和奋斗目标，使法律法规具有可操作性，消除法律内部的冲突是完善法律体系的题中之意，对全力推进我国法治进程具有重要意义。本文以《道路交通安全法》及相关法律法规为例，就法律内部出现的几种冲突类型进行论述，希望执法部门、司法部门在处理相关法律问题中，应考虑到不同的背景、当地的社会政策和价值判断，而不应是轻易作出看似合法的判断，却对实际的法律秩序造成侵害，影响到行政机关的正常管理秩序和管理效率。

关键词：道路交通安全法；冲突；行政机关

依法治国，作为治国方略和奋斗目标，早已写入我国宪法。然而，法治的实现不是一蹴而就的，法治国家要求一切以法律为标准和依据来治理国家。为实现这一目标，法律的可操作性就显得尤为重要，反之法律具有操作性也会促进依法治国的实现。所以，使法律法规具有可操作性，消除法律内部的冲突就成为完善法律体系的题中之意，对全力推进我国法治进程具有重要意义。

1 法律内部的冲突表现

法律内部的冲突主要表现在行政法规和规章在实际操作中与宪法和法律司法解释中的错位上。行政法规和规章多为具体可操作的行政管理性法律规范，而宪法和法律则为宏观指导性的国家根本大法，由于受现行司法解释体制等因素的制约，在具体操作过程中这些行政法规和规章经常与法律司法解释之间出现不一致，导致了大量的行政法律规范的冲突，严重影响到立法质量和法治发展水平，影响到法律责任的认定和执行的有效性，影响到立法的公平、司法的公正下和执法的理性的实现，成为我国民主与法制建设的巨大障碍。

处理法律规范冲突一般有三个原则：一是上位法优于下位法；二是特別法优于一般法；三是新法优于旧法。在实际中，恰恰是这些行政法规和规章对我们社会的影响确已远远超过了宪法和法律，如果按照以上三个原则解决冲突，就会造成一刀切，而忽略了法律规范在制定过程中所考虑的社会政策和价值判断，行政诉讼中若对于法律规范之间是否冲突轻易做出判断，则很可能对法律秩序造成另一种侵害，并影响到行政机关的正常管理秩序和管理效率。以道路交通安全法及相关法律法规为例，问题主要表现在以下几个方面：

1.1 部门规章与上位法相冲突

东营车主周先生认为，车管所以车辆有违法行为未处理不予核发机动车检验合格标志属“捆绑”违法，遂将车管所告上法庭。法院依据《道路交通安全法》第十三条规定，一审判周先生胜诉。这里法院提出的《道路交通安全法》第十三条和车管所提出的《机动车登记规定（公安部124号令）》第四十九条存在一定冲突，而根据立法法原则：上位法优先，新法优先，特别规定优先。可以认为《机动车登记规定》是为实施《道路交通安全法》及其实施条例而制定的，法院因此依据判定车管所败诉。此案中，公安机关交通管理部门的目的是希望通过名下机动车不能年审等方式，有效约束驾驶人行为规范，增强驾驶人交通安全意识，从而减少其交通违法行为并且提高车驾管管理效率。所以说法规、规章和其他规范性文件在制定过程中往往有许多价值判断和社会政策的考量，而法官对此可能无法充分了解。

1.2 违法责任主体不明确

法律责任的主体是指因违反法律、违约或法律规定的事由而承担法律责任的人，但是，某些情况下，法律责任主体并不一定是违法主体，而是由与违法主体存在一定关系的第三人作为法律责任的主体。我国的道路交通安全法第九十六条和山西省实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法第八十六条都规定了机动车驾驶人使用伪造、变造的机动车号牌应给予处罚的相关规定，但对违法主体却没有具体规定，民警在实际工作中查处使用伪造、变造机动车号牌的车辆，当驾驶人是借用他人的车辆，且主观上不是明知车辆为伪造、变造的机动车号牌，按该条处罚则是合法不合理。

1.3 人为增加程序

中华人民共和国行政复议法第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。 除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”即除去第一款的两个特殊情况外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。但是自2014年5月1日起施行的《太原市行政复议规定》第十一条却规定：“行政复议申请材料审查符合受理条件的，行政复议机构应当自收受到之日起五个工作日内向申请人送达《行政复议申请受理通知书》；自受理之日起七个工作日内向被申请人送达《行政复议答复通知书》。”即行政复议机构向申请人送达《行政复议申请受理通知书》后才视为受理。这种随意增加步骤或更改程序的情况在公安机关内部也比较普遍，主要是执法理念还未及时转变，不适应新形势要求。有的民警对新形势、新任务认识不清，规范执法观念不牢固，思想认识不停滞在重处罚、轻规范，重实体、轻程序上，执法工作还未走上规范化轨道。

1.4 实践性不强

有些规定过于笼统、原则、宽泛，缺乏可操作性，《道路交通安全法》第99条对处罚的相关规定中第八款规定：“非法拦截、扣留机动车辆，不听劝阻，造成交通严重阻塞或者较大财产损失的”，由公安交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款。在实践中，没有相关的解释对该条文中的“严重阻塞”或“较大财产损失”的标准进行有权解释，法律的实施缺乏相关解释作为指引，法律法规操作性不强，民警无法根据此条进行执法，也有可能让当事群众认为交警不作为。

1.5 相关法律规定不能解决相应的问题

《道路交通安全法》第九十三条规定，在交通管理的实践中，对情节轻微、未影响其他车辆、行人通行的违法停车，应该采取“指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离”。第一款规定了不管违法停车的情节有多严重，处理的方法是“指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离”；第二款严格规定了对违法停车处罚的要素，必须是“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的”，只有符合这些要素的违法停车，才“处二十元以上二百元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。”这样，很多机动车驾驶人就是钻此条文的空子，交警来了他开车，交警走了他停车，开开停停，随心所欲。

如果法律之间互相冲突、矛盾，同一部法律的条文之间前后不一致，因法律缺乏可操作性而导致法治缺乏统一、规范的依据。因此，笔者认为，在构建完整法律体系的同时，应当注意法律與宪法之间、法律与其他法规之间、不同的部门法之间、同一法律的条文之间在内容上的配套协调，而且立法要精细明确，所依之法必须要有操作性，避免相互矛盾和冲突，使该法律体系成为和谐协调的有机整体。行政法律和法规的权限和内容是对于宪法和法律内容的具体化，更具有可操作性，在制定过程中，在遵循上位法的基础上，同时考虑了切合当时实际的社会政策和价值判断。公安机关交通管理部门的目的是希望通过名下机动车不能年审等方式，有效约束驾驶人行为规范，增强驾驶人交通安全意识，从而减少其交通违法行为并且提高车驾管管理效率。因此，在解决法律法规和规范与宪法法律之间的冲突过程中，司法解释应妥善处理其与上位法的适用关系，以及符合当地的社会政策和价值判断，而不应是轻易做出判断，否则很可能对法律秩序造成另一种侵害，并影响到行政机关的正常管理秩序和管理效率。

认定违法主体的重要原则是责任自负，也就是说要确保责任人依法受到法律追究。在特定的法律责任主体和违法主体不一致的情况下，而法律又没有对违法主体作出具体规定，就要求在遵守法律标准的基础上，从公平正义的角度，在统一的标准尺度下，明确违法主体，使得法律法规在司法实践中在被具体适用的过程中，能够考虑社会生活规则，在操作上合法合理又可行便利。

2 行政机关的内部控制

依法行政是一个庞大的系统工程，需要多方面具体细致的工作，既需要行政机关培育法治意识，树立社会主义司法理念，也需要执法人员中树立依法办事的观念，改变高高在上、绝对权威无条件服从的传统观念和做法，更需要完善和健全法律监督机制，及时发现和纠正执法过程中存在的问题，使行政执法活动的全方位纳入法治化、规范化、科学化管理的轨道。

依法管理、公正执法，才是人性化执法。凡是法律禁止的行为，不论是有交警还是没有交警在现场管理，交通参与者都应该自觉遵守，如果违反了就应该受到法律的处罚。这样才能为交通参与者创造更加良好的道路交通环境。对违法者不予处罚、放宽处罚，只会鼓励其继续违法。对违法者的宽容，就是对广大人民群众利益的漠视。

作者简介：

郭晓娟（1982.4.18～ ），山西大学2013级在职法律硕士研究生。