议不动产登记之职业化建设

陈亚菁

2013年以来，为强化政府的服务功能、提高工作效率，国务院作出规定，将分散在众多不同部门的农、林、渔、房、土、海域等集中由一个部门进行登记，从而不动产登记机构的职能变得极为丰富，服务内容和形式也越来越多样化。不动产登记是面向社会大众的以保护物权为目的的政府服务，是《物权法》规定的法定职责。不动产登记的法律性和登记职能的丰富性决定了从事登记的人员理应具备良好的职业操守和专业能力，需要特殊的职业要求，如果没有扎实的专业知识，就不能快速反应和适应社会对登记的需求，依托登记服务进行国家治理的目标也就难以实现。

当前不动产登记职业化建设尚处起步阶段，存在很多亟待重视的问题：一是人员稀疏、专业化水平较低。原先分散在各部门的登记人员有着不同的要求，如房屋登记自2012年开始需要考取登记官才能从事审查、登簿工作，土地登记只需要上岗证书，其他登记有的是公务员兼职，没有专门的登记人员。因为对登记人员没有统一的要求，导致统一登记后人员业务素质更加参差不齐。二是职业认证和职称序列未建立。不动产登记不同于工程、经济领域，是近20年发展起来的管理行业，由于其队伍规模远小于工程、经济等传统行业，因此没有为登记人员专门建立技术职称序列，而是根据工作人员所从事的具体工作简单套用工程或经济类技术职称，如在登记机构从事信息工作的则套用工程类职称，从事登记工作的大多套用经济类技术职称，事实上这种套用是比较勉强的。三是较为有效的培训教育体系还未建立。而今从事不动产登记业务的人员很大部分是从房管过来的，原来土地登记在国土系统中份量不够，对人员的培养力度远远无法满足现在登记的需要。四是对不动产登记的职责认定还较模糊。不动产登记是采形式审查还是实质审查、是承担无过错责任还是过错责任在理论和实务界还存在一定的争议，司法审判对登记责任也有不同的认定，职责的不明确导致业务标准不统一、人员队伍不稳定。因此，笔者认为应当重视不动产登记职业化建设，主要基于以下原因：

一是统一登记的需要。不动产登记在我国有很悠久的历史沿革，但历经了不动产几乎停止登记、房地林等分离登记的各个时期后，直到2013年开始国家才加快了不动产统一登记的步伐。分散登记时期各主管部门形成的上岗要求各不相同，由于登记在不同条线的重要性不同，所以不够重视的部门就没有形成一支固定的登记队伍，也没有专门的机构，而比较重视的部门则建立起登记机构、有一支相对稳定的工作队伍，并对从事登记的人员设定了必要的职业要求。而当统一登记后，机构、人员、体制、机制等都会重新整合、更新，不管是从登记业务的种类、范围而言，还是业务量的不断扩张方面，都需要专业化的队伍承担起这一重任。

二是高效服务的需要。不动产登记是为广大群众提供保护权利的服务，是政府行使职能的重要窗口，高效服务让群众满意是登记机构永远的追求。高效的服务不但要求有规范严格的制度，更要有职业化的人才队伍作保障。提供服务的工作人员既要有责任感也要有较高的专业水平，因为只有责任感较强、专业水平较高、经验较丰富的工作人员才会更好地理解服务对象的需求，从而想尽办法满足一切合理的需求。因此，如果仅是由其他部门人员拼凑而成的临时队伍很难提供高效的持续服务。

三是提升登记簿公信力需要。不动产登记形成的最重要的成果是登记簿，这既是物权的法律凭证，也是登记信息对外查询的重要载体，其正确性的高低直接影响政府的公信力。当前很多地方由于历史登记数据的质量问题导致对外查询的范围相当有限，也影响了向上汇交数据的准确性。因为以前大众关注房产证比登记簿更多，有些地方登记簿（以前叫登记卡册）特别是电子登记簿是在《物权法》出台后才逐步建立，因此信息缺失、错乱的情况非常之多。而《物权法》赋予登记簿如此高的法律地位，则相应的需要有规范的管理体制和人员的高素质保证其质量的高上，只有具有较高专业化的队伍才能胜任这种工作。一方面由专业化的队伍从事登记工作，能较好地保证登记簿的正确性，另一方面对尚未建立的登记簿和已有登记簿的清理、维护都需要专业队伍全身心的投入。

四是队伍稳定性需要。每个行业都有相应的法律和行规需要遵守和执行，不动产登记要形成自有的特色并受到社会的尊重，则要求有一支稳定而专业的队伍。由于以前对登记人员职业资格等没有形成系统性的制度，国家没有出台对人员统一的技术职称管理模式，登记人员大多没有经过职业化训练，都是从别的岗位调配而来，显得既稀缺又不稳定，加上登记编制的限制，登记岗位聘用了大量的“临时工”，造成了队伍的不稳定。统一登记改革因房产交易与不动产登记职能的分离使得许多以前的登记骨干人员留在了交易管理部门，带来了登记人员进一步的紧缺。

五是登记固有性质的需要。由于不动产登记是以民事行为或行政审批为基础，涉及到民法、商法、行政法等多领域法律，虽然不要求登记人员精通这些法律，但也应具备一定的法律知识才能做好日常登记工作。同时，登记形成的大量登记簿和登记档案需要有一定档案基础知识的人员进行科学管理。此外，登记量的巨大和信息数据逻辑关系的复杂导致登记信息系统建设在登记中显得极为重要。由此可见，登记按不同分工需要法律、档案管理、信息、测绘等各专业人才，特别需要同时兼具两种或两种以上这些专业的综合人才。

由上可知，不管是从行业的发展要求，还是对外服务的需求，不动产登记都应加快职业化建设。笔者建议应着力于以下四个方面进行职业化建设：

一是建立专门的职业认定体系。职业化是专业化基础上的职业素养和职业精神的一种体现，因此，加强职业化建设，专业化是基础。目前，国内职业化建设比较健全的行业都是技术含量较高的行业。如工程建设类、法律类等。这种专门的职业入门和认定有利于行业的规范发展，有利于队伍素质的提高和人员的稳定，也利于为社会大众所认可。不动产登记由于涉及到的专业以法律为主，可延伸到信息、测绘、档案等相关专业，由于无法纳入法律职业系列即公检法律行列，也无法与单纯的档案、信息工程、经济类职称相提并论，因此应建立登记师之类的专门职称，从入门的登记员开始，建立具有层次感的职业发展平台，只要具备法律、测绘、信息、档案等专业的人员经过考试或上岗入门均可在此职称系列中得以发展。

二是建立系统的人才培训机制。其一，要建立相应的学科，目前高校中房地产管理专业中对不动产登记涉及的较少，而且不动产包括的范围远超房、地两种常见类型，因此需要整合散布于海、林、渔、水利等方面与不动产登记有关的科目，如果能以不动产登记为主开设不动产管理专业，建立相关法律、档案、信息、测绘等专业学科则对培养应用型人才将大有裨益。其二，要建立行业培训体系，为加强对实务型人才的教育，应在岗前和岗中建立长期、不同的培养层次，适应不同岗位的复合型人才的机制，只有不断学习才能得到提升，才能更好地服务社会。其三，要持续更新培训教材。当前还没有专门针对登记的培训教材，而以往登记方面的培训教材不是时效性差就是针对性不强。要组成一支专业化程度高的业内人士编写登记培训教材，并定期修订以满足工作和培训的要求。

三是建立责任明晰的保障体系。登记是按一定的行政程序产生物权的执法行为，与登記原因行为如民事行为具有相应的界限，登记的边界决定其承担责任的范围，登记的边界也决定着工作量的大小及人员的配置。由于登记收费低但公共服务功能强，因此该行政服务应纳入财政保障，同时，在依法行政过程中难免会出现错漏而引起的国家赔偿。为减轻员工的工作压力，可根据登记承担责任的大小考虑购买职业保险，以促进该行业的有序发展。

四是建立完善的业务标准。业务标准化既包括工作行为的标准化，还包括工作内容的标准化。每个行业都应塑造符合其行业特色的工作形象。因此，根据不动产登记的特质，特别是窗口服务要求，应制订特定的行为标准，这些行为准则的遵守可以充分体现行业的特点。当然，工作内容的标准化更为重要，标准化也是职业化的最重要体现。不动产登记是为社会提供的法律服务，既要让工作人员规范行事，也要让广大群众熟知办事流程和程序，则标准化建设势在必行。在当前已有国家法规、规范性文件的基础上，各地可因地制宜地出台合法合理的业务标准，既便于处理不同时期的不同问题，也便于统一口径统一操作，无锡正在制订的“四全”服务窗口公共服务标准化建设无疑是推进不动产登记进一步标准化的有力举措。

陈品禄/责任编辑