PPP模式应用于吉林省物流产业的风险分析

王述晨+孙颖

[摘 要]将PPP融资模式应用于国际物流运输与基础设施建设是对PPP模式的开发与拓展，更是在中国应用公共私营合作的创新。但是，由于建设周期长，运营模式不成熟，相关政策法规不健全等原因，长春东北亚国际物流区PPP项目存在着巨大的潜在风险。文章以长春东北亚国际物流区为例，分析PPP模式的特点，存在的风险及应对措施，并尝试找出相关借鉴意义为其他企业提供帮助。

[关键词]PPP模式；基础设施建设；国际物流运输；风险；长春东北亚国际物流区

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.15.230

联合国发展计划署（1998）认为，PPP模式是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是参与合作的各方共同承担责任和融资风险。由此可知，PPP模式具有公私伙伴关系、风险利益平等、资金来源广泛、建设运行周期长等特点。而这些特点也对中国这样一个缺乏实践经验的国家造成了一定的影响，并有可能产生负面影响（袁竞峰等，2009）。本文以长春东北亚国际物流区为例，剖析PPP模式应用于基础设施建设和国际物流运输的风险问题及应对措施，并据此为其他企业提供借鉴意义。

1 长春东北亚国际物流区运营情况

1.1 项目概况

东北亚国际物流产业园区北起长德新区、南邻兴隆综合保税区、西接长东北核心区、东连长春空港经济开发区，总占地面积约54平方公里。包括“东北亚物流通道、东三省物流通道、三小时经济圈”三个层次的物流通道。规划建设“两港”（东北亚国际陆港、智慧公路港），“三中心”（东北亚国际贸易服务中心、东北亚国际物流研发中心、东北亚国际展销中心），“六园区”（保税物流区、专业物流区、装备物流区、电商产业区、先进制造区、居住配套区）。东北亚国际物流产业园区开发PPP项目是依托长春铁路综合货场，立足长吉图、辐射东北亚的国际化、现代化、综合性物流中心项目。建成后将成为东北地区最大的铁路物流枢纽中心，成为东北亚物流产业的新通道、新平台、新窗口，形成吉林省对外开放的内陆港口和长吉图区域重要的物流枢纽。

1.2 项目实施情况

长春国家高新技术产业开发区管理委员会、中铁投资集团有限公司、龙翔投资控股集团有限公司、建信信托有限责任公司四方在平等、自愿的基础上就项目合作模式、开发建设、投资前景等有关事宜达成了一致意见，按照“风险共担、全程参与、权责清晰、投建协同”的原则，采取“项目投融资+规划设计+建设总承包+物业综合开发”的PPP模式，结成战略联盟，合力构建区域规划、产业定位、园区建设、品牌推广、招商引资、投融资服务、金融合作和综合服务一体化的“大经营”格局，为政府和业主提供投资、规划设计、建设管理一揽子项目解决方案和一站式服务。

2016年9月12日中铁投资集团有限公司联合体中标，成为了长春东北亚国际物流区的建设和运营公司。各设施服务费单价共计47304.1200万元，合作期限15年，中铁投资公司的工作主要包括，道路（含排水管网），绿化及景观，地下综合管廊，公共服务设施的投資、设计、建设、运营、维护以及区域产业开发工作。

2 长春东北亚国际物流区项目的风险及应对

PPP模式在物流产业项目中应用的组织结构和实施过程的特点，决定了此种PPP项目的风险因素多样且错综复杂，各种风险所引起的后果的严重程度大小不一，同时各种风险因素之间与外界的交叉影响又使风险呈现多样性、复杂性和多阶段性。结合各种文献中对风险类别的划分，按照私人部门不可控制的风险（以下简称为不可控风险）与私人部门可以通过内部调节或前期准备避免或减小的风险（以下简称可控风险）对长春东北亚国际物流区的PPP模式风险因素进行分类。

2.1 不可控风险的识别及应对

不可控风险包括国际风险、国家风险和不可抗力风险三大类。

2.1.1 国际风险

国际风险是指由于国际间各种政治、经济因素对PPP项目造成的风险，由于本次课题研究的PPP项目与国际物流运输相关，因此国际风险被列入此次风险评估的考察过程之中。此外，国际汇率的变化对于项目贷款及国际物流海关也有一方面的影响。因此，国际风险是影响PPP项目正常运行的风险因素之一。

国际风险包括汇率风险和国际合作风险。汇率风险是指经济主体持有或运用外汇的经济活动中，因汇率变动而蒙受损失的可能性，这主要应用在PPP项目的融资过程中。长春东北亚国际物流区的中标企业共有四家，但这些公司的背后都或多或少地会涉及国际融资部分，这就为此PPP项目增加了汇率风险发生的可能。国际合作风险则主要指在基础设施建设完毕后的国际物流运输工程中可能遭遇的风险，由于国际物流会借用中国之外的运输资源，因此，项目是否能正常运营与各国之间的国际合作息息相关。国际合作风险包括国际物流问题与国际关系风险两部分，这都是由于物流方面的客观原因造成的。

国际风险的应对措施：①淡化政府的资本供给作用，强化政府的制度供给作用。充分利用民间市场的资金能力，增强我国资金在国际汇率市场上的应对能力，将政府作为后盾的作用充分发挥，给予制度上的支持。②加快建立法律支持环境，为应付汇率风险做准备。我国关于PPP模式的政策法规空白大，而对于国际物流运输的法律规定也不够完善，因此，国家立法部门需要加快法律建设脚步，减少风险的不利影响。③签订合作条款，厘清责任分配。对于国际物流运输和国际合作的未知风险，应该提前同相关公司签订合同，划分责任，减少其他国家违约或耍赖的情况。

2.1.2 国家风险

国家风险与本国的政治、经济和法律环境有关，不可能由私人部门对这一类别的风险进行控制和管理。

国家风险包括国家政治风险、国家法律风险及国家金融风险。国家政治风险是指政府的制度环境、经济法律政策的变化，造成项目融资失败或者物流运输不畅的风险。具体来说，这类风险主要包括政府政策支持的可持续性与不利变更的风险、政府决策和审批的不利影响以及政府“寻租行为”对私人部门融资的负面效应。国家金融风险是指在贷款方面，由于利率、汇率变动而导致的不能按时偿还的风险，在宏观层面的通货膨胀，也会对PPP项目融资造成不利影响。国家法律风险对PPP项目的影响较大，因为，现行的法规对于PPP项目的约束力度不够，存在立法空白，不能使项目受到很好的保障，且后续法律的出台也不能保证会有利于PPP项目的发展。与此同时，本国对于国际物流的立法约束也是不足的，这也为本研究项目的顺利运营增加了风险。

国家风险的应对：①获得政府的批准，项目的建设规划、设计方案、投融资计划等得到吉林省人大和法院的审查和批准之后进行，可避免出现因政府的意愿更改而变更或者终止项目的情况。②通过沟通，确保政府部门不会没收或者直接国有化建设中的项目，即使出现，政府也要给予合适的补偿，并通过与政府签订协议和法律文件的形式，保障长春东北亚国际物流区特许经营权的有效性、持续性、可转移性等。③在战略规划阶段，长春国家高新技术产业开发区管理委员会应对具有合作可能性的金融机构、利率水平以及相关的政策等进行了分析，制定出了通过充分利用政策性银行、商业银行、信托、夹层基金、大型机械融资租赁等手段进行融资的方案，并且估算项目的融资成本。④在双方签署的合同文件中，应明确规定中铁投资集团有权把项目产品或服务价格在通货膨胀发生时，根据当地的通货膨胀指数来进行合理的调整，以弥补通货膨胀增加的成本。⑤应聘请国内知名律师，与长春市法院形成法律文件，明确自身和政府的权利责任，以及利益和风险分配等问题（赵彦锋、张笑斐，2016）。

2.1.3 不可抗力风险

不可抗力风险指项目运营过程中最不确定、可能造成最大危害的风险，关于不可抗力风险中的自然因素指项目主体无法合理预见和正常防范的自然作用。PPP项目不可抗力风险中的自然因素包括项目建设过程中的自然灾害风险、国际物流中的自然风险、建设用地环境的不利影响和环保问题。

项目建设过程中的自然灾害指的是在项目设施建设过程中会遇到的不可预见的自然灾害，包括地质灾害（如地震、泥石流等）和火灾。国际物流中的自然风险主要是针对国际物流这一特殊的、新兴的服务业中，来自自然环境的不可确定的不利影响，国际物流运途较长，时间跨度也较大，面临的自然灾害也较其他物流多。建设用地环境的不利影响指项目建设所在地的自然环境存在，或在建设过程中发生了不利的变化，这里的自然环境主要指的是土地（土质、土壤）方面和气候方面。环保问题，也是近年来逐渐为人们所重视的问题，指的是PPP项目建设对于环境造成破坏问题时，可能由此造成一些赔偿和罚款问题，环保问题强调的是PPP项目主体应对环境保护问题予以足够的重视（杜亚灵等，2011）。在东北亚国际物流中心项目建设过程中，这些自然不可抗力风险会对项目正常运营产生不利的影响，特别是针对物流业时，在货物运输和货物存储过程中，面临的类似火灾、地质灾害是较为明显的。

为应对不可抗力风险，应做到：①参考借鉴成功经验，对实地进行考察和勘探，邀请相关专家对基础设施建设方案、国际物流运输路线进行规划和前期准备，减少风险的危害。②合同中应明确要求当发生不可抗力风险时，政府应给予一定的资金补偿，共同分担风险，降低中铁投资集团单方面的风险承担成本。③建立与合作伙伴的风险分担机制。中铁投资集团在与各合作伙伴签订合作合同时，应标明各参与方应该采取的措施以及风险分担方案。④将一部分风险投保给保险公司，分担风险。

2.2 可控风险的识别及应对

可控风险包括两大类，分别是项目特殊性风险及信用风险。

2.2.1 项目特殊性风险

项目特殊性风险是指项目本身所具有的风险，这类风险是可以遇见和管理的。由于PPP项目具有一次性、不可重复性的特点，因此，本次研究项目风险与其他项目存在着差异。

项目特殊性风险具体包括开发风险、运营风险、市场风险及设施完工风险。

开发风险是指在项目初始阶段所面临的风险。项目在前期准备阶段的费用繁多，需要私人部门了解项目的可行性与特殊性，并对自身进行能力估计，这都是巨大的成本支出，如果中标失败，那么这些成本将付之东流。同时，建设项目基础设施的前期准备工作也可能由于项目延期再次遭受损失。

开发风险的应对：①参考专家学者意见，对项目的可行性进行研究和考察，通过各种调查数据，了解项目建设过程中的风险因素。②与长春国家高新技术产业开发区管理委员会进行沟通，了解项目招标进展情况，了解竞争对手的实力，对自身的优缺点进行分析和调整，争取招标的机会。③在建设开始初期就努力超额完成，为以后的不可预测因素做好准备。

运营风险是指在项目运营期间存在的风险，其中最重要的就是技术风险，技术先进，国际物流才会得到各国的重视，才能使物流区发展起来。同时，私人部门对于项目的經营管理与财务问题的处理，也是使中国的国际物流顺利进行的必要保证。

运营风险的应对：①需要项目决策者事先做好充分的技术可行性研究工作，选定具备相应技术条件的项目承担者，保证项目能够采用先进成熟的技术（周兰萍，2015）。②应该签订项目运营和维护协议，约定运营成本的范围、项目设施的维护条款和相应的奖惩措施。

市场风险则表现为长春与本国其他物流区及世界其他物流区之间的竞争问题以及国际市场对于此类物流的需求程度。或者服务或产品价格的变化等导致现金流低于预期的风险，再者由于长达25年的建设周期，很难保证市场环境的长期稳定。

市场风险的应对措施：①长春国家高新技术产业开发区管理委员会在前期就对市场进行了充分的调研，做好风险分析，全方位把控项目。②与政府设立风险共担机制。③完善国家的保障支持政策，使中国产业能在国际市场上进行竞争。

设施完工风险是指在物流区的建设过程中承担的风险。在长期建设过程中有着很多的不确定性，如成本超支、质量不合格、原材料供应不足等问题。影响因素较多也较为复杂，如由于物资供应成本上升、维护费用过高等因素造成成本超支，项目质量风险，土地能否及时获得，生产技术故障和管理能力不足，以及如果遇到地质因素或历史遗迹而改变项目建设条件等。

完工风险的应对措施：①选择有实力的公司。通过组织专业的招标专家小组，认真审查投标公司的资格、技术、商务，筛选出符合公司要求的投标公司，确保其能在规定的时间内完成项目。②在选好中标公司后，通过签订合作合同，将风险进行转移，督促他们在规定的时间内完成合同。③运用最新的风险管理理念，采用“风险预控”思路代替常规的“风险事后管理”，在前期项目论证中即将风险控制机制嵌入到规划修编、运营策略等中，并通过经济测算的动态数据模型进行论证，对风险点的敏感性进行分析，在规划方案及运营计划及后期的运营中避免敏感风险的发生（张雷，2015）。

2.2.2 信用风险

信用风险贯穿于项目各个阶段，由于PPP项目是一个委托代理项目，其在实施过程中信息不能在各个阶层，各合作者之间顺利流通，会导致双方信息的信息不对称无法掌握项目的准确信息，这就导致了委托代理问题。同时，公私部门的利益追求不同、中标企业之间的利益分配不均也会导致风险。

信用风险的应对措施：①长春国家高新技术产业开发区管理委员会、中铁投资集团有限公司、龙翔投资控股集团有限公司、建信信托有限责任公司组成的联合体，应通过相互协作，为长春东北亚国际物流区推波助澜，同时由于企业的同源性，降低了项目的信用风险。②严格筛选合作对象，通过严格的资格审查、技术审查和商务审查，筛选出胜任的合作对象。

3 长春東北亚国际物流区应对项目风险的经验借鉴

3.1 项目前期的调研准备工作充分

正是洞察了长春市在我国“一带一路”建设进程中向北开放的重要窗口作用，即构建东西贯通、南北纵横、衔接顺畅、高效便捷的物流运输网络，以物流通道建设促进开放通道畅通，为长吉示范区开展对外贸易、加强国际合作提供一流的物流平台。四方才制定了将按照“风险共担、全程参与、权责清晰、投建协同”原则，采取“项目投融资+规划设计+建设总承包+物业综合开发”的PPP模式结成战略联盟。

3.2 高新技术与人才的投入

在东北亚国际物流区的前期规划阶段，长春市规划院、德国物流研究院、吉林大学东北亚研究院、吉林大学管理学院以及哈尔滨工业大学建筑学院的多位专家学者共同参与了该项目《东北亚国际物流产业园区实施规划》的专家论证会，为项目提供规划、建设指导以及全程的监督工作，就项目的战略性、国际性、前瞻性、可行性和创新性进行了深入的研讨，大大降低了该项目的建设风险。

3.3 充足的运营资金

长春东北亚国际物流园区项目建设周期长，涉及范围广，需要有大量的资金投入。为建立多元化、可持续的城市建设开发投融资机制，响应国家关于吸引社会资本参与基础设施领域投资的要求，引进社会资本推进城市基础设施的建设，长春国家高新技术产业开发区管理委员会、中铁投资集团有限公司、龙翔投资控股集团有限公司、建信信托有限责任公司四方在平等、自愿的基础上就项目合作模式、开发建设、投资前景等有关事宜达成了一致意见。而中铁集团作为国务院国资委管理的世界双“500强”企业，以投资建设国家基础设施为主业的专业化投融资公司，致力于为地方政府的城市基础设施和新型城镇化建设提供从投融资到总体规划、勘察设计、建设管理、施工总承包、产业导入的“一站式”综合服务。其自成立以来，采用多种融资模式，成功建设了多项具有重大战略意义的投融资建设项目。这也保证了东北亚国际物流园区充足的建设资金和运营资金。

综上来看，长春东北亚国际物流园区的项目风险识别和应对能力较强，目前所面临的风险比较有限。但是同样需要关注的是，由于未来多种不确定因素的存在，不能排除在未来的运营过程中出现新的风险的可能性。应抱有风险意识，在有效控制和管理现有风险的同时，防范新风险的出现，抑或在即使出现新的风险时仍有积极有效的应对方案。

参考文献：

[1]周兰萍.新常态下PPP项目风险控制难点及对策[J].建筑，2015（20）：8-17.

[2]袁竞峰，李启明，邓小鹏，等.基于公共部门角度的PPP模式在我国发展的推动力研究[J].建筑经济，2009（1）：85-89.

[3]赵彦锋，张笑斐.PPP模式城市运营的投融资风险[J]，经济管理，2016（3）：22-26.

[4]张雷.PPP模式的风险分析研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2015.

[5]杜亚灵，尹贻林.PPP项目风险分担研究评述[J]，建筑经济，2011（4）：29-34.

[6]孟春，郭上.加快完善PPP风险分配机制[J].发展研究，2016（2）：4-7.