提高应急救援处置效能

提高应急救援处置效能是《安全生产“十三五”规划》主要任务之一，针对我国应急救援能力现状与“十三五”时期面临的形势，本文对“十三五”时期应急救援能力建设重点、《安全生产应急管理“十三五”规划》等进行了解读。

2017年1月12日，国务院办公厅印发了《安全生产“十三五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》明确了“十三五”时期安全生产工作的指导思想、发展目标和主要任务，对全国安全生产工作进行了全面部署。其中，提高应急救援处置效能是《规划》主要任务之一，现就《规划》中相关内容解读如下。

我国应急救援能力现状与形势

应急救援能力建设成效

“十二五”期间，在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，各地区、各部门、各单位牢固树立安全发展理念，安全生产应急管理工作取得显著成效，应急能力得到全面加强，为全国安全生产状况持续稳定好转提供了有力支撑。

主要体现在：

管理体制机制基本建立。全国31个省（区、市）及新疆生产建设兵团、318个市（地）、1 277个县（市、区）、54家中央企业建立了安全生产应急管理机构。国家、地区、部门应急联动、预警预报、指挥协调工作机制不断健全。

救援队伍建设成效明显。中央财政投入资金37亿多元，支持建设了共68支1.24万人的国家级安全生产应急救援队伍，全国专职矿山和危险化学品救援队伍达到933支6.83万人，基本形成了国家（区域）、骨干和基层三级安全生产应急救援队伍体系，共参与救援事故300余万起，抢救遇险被困人员100余万人，在“12·25”平邑石膏矿垮塌等重大事故抢险中发挥了重要作用。

应急平台体系逐步健全。完成了国家安全生产应急平台及20个省（区、市），部分市、重点县及高危行业大型企业安全生产应急平台的建设工作，实现了国家级应急平台与13个省级应急平台和7支国家矿山应急救援队应急平台的互联互通。

预案及演练体系基本形成。基本形成了国家、省、市、县、乡镇（街道）以及企业“纵向到底、横向到边”的安全生产应急预案体系，开展应急预案优化试点，其成果得到大力推广；全国各地区共开展应急演练300余万次，参演人员达3 000万人次以上。

培训宣教工作持续深化。全国共组织培训各级安全生产应急管理机构人员7.8万人次，企业应急管理人员140.5万人次，专业应急救援人员15.1万人次。安全生产应急救援普法及应急知识宣教活动内容日益丰富，渠道形式多样，应急知识普及面不断扩大。

存在的主要问题

由于我国安全生产应急管理工作起步较晚，基础相对薄弱，还存在一些亟待解决的突出问题。

主要体现在：

管理体系有待完善。安全生产应急管理法规及配套制度、标准和政策不完善，应急管理执法依据不充分、执法能力不足、执法力度不够。区域、企地应急协同联动机制运转不畅，政府引导企业、社会积极参与安全生产应急管理工作的扶持政策和制度有待完善。

基层基础相对薄弱。仍有部分市、县尚未建立健全安全生产应急管理机构，已设立机构的地区也存在缺乏专职人员和职能发挥不到位等问题。基层应急预案的实用性、可操作性不强，风险评估不到位，企业预案与政府预案衔接不紧密。应急演练面向基层、贴近实战不够。

救援能力有待提升。应急救援队伍分行业、分地区的覆盖不全面，专业装备配备数量和种类不足，部分队伍装备运行维护困难。平台数据信息缺乏稳定来源和专业化应用，现场信息快速获取及通信指挥能力仍然欠缺。尚未建立全国协调统一的应急物资储备体系。

“十三五”时期面临的形势

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，是实现安全生产状况稳定可控的攻坚时期，安全生产应急管理工作任务繁重，既面临重大机遇，也面临诸多挑战。

国家“四个全面”“一带一路”、长江经济带、京津冀协同发展、科技创新等一系列战略布局、部署对安全生产应急管理工作提出新要求；国家“十三五”规划纲要为安全生产应急管理发展树立新目标；经济发展新常态下安全生产应急管理工作遇到新问题；安全生产总体形势变化给安全生产应急管理工作带来新情况。

“十三五”应急救援能力建设重点

“十三五”时期，安全生产应急管理工作面临的机遇与挑战前所未有，而现有应急救援能力还不能够满足生产安全事故救援的需求。为此，《规划》在主要任务部分，着重从三个方面明确了“十三五”时期我国应急救援能力建设的具体举措，旨在提高应急救援处置效能，提升应对处置生产安全事故的能力和水平。

健全先期响应机制

快捷、高效的先期响应是控制事故危害和降低损失、提高应急救援处置效能的关键，企业往往是事故的第一发现者，第一时间的响应能力对事故处置效果十分重要。为此，《规划》要求：建立企业安全风险评估及全员告知制度。完善企业、政府的总体应急预案和重点岗位、重点部位现场应急处置方案。加强高危企业制度化、全员化、多形式的应急演练，提升事故先期处置和自救互救能力。推动高危行业领域規模以上企业专兼职应急救援队伍建设及应急物资装备配备。建设应急演练情景库，开展重特大生产安全事故情景构建。建立企业内部监测预警、态势研判及与政府、周边企业的信息通报、资源互助机制。落实预案管理及响应责任，加强政企预案衔接与联动。建立应急准备能力评估和专家技术咨询制度。

增强现场应对能力

有序、有效的现场应对是控制事故现场态势、提高应急救援处置效能的核心环节，现场统一指挥、协调联动、动态评估等机制的建立，是现场应对能力的重要组成部分。为此，《规划》要求：完善事故现场救援统一指挥机制，建立事故现场应急救援指挥官制度。建立应急现场危害识别、监测与评估机制，规范事故现场救援管理程序，明确安全防范措施。推进安全生产应急救援联动指挥平台建设，强化各级应急救援机构与事故现场的远程通信指挥保障。加强应急救援基础数据库建设，建立应急救援信息动态采集、决策分析机制。健全应急救援队伍与装备调用制度。建立京津冀、长江经济带、泛珠三角、丝绸之路沿线等地区应急救援资源共享及联合处置机制。

统筹应急资源保障

及时、可靠、科学的应急资源保障，是增强事故救援能力、提高应急救援处置效能的前提和基础，特别是应急救援队伍、装备、物资等关键资源。为此，《规划》要求：加快应急救援队伍和基地建设，规范地方骨干、基层应急救援队伍建设及装备配备，加强配套管理与维护保养。健全安全生产应急救援社会化运行模式，培育市场化、专业化应急救援组织。强化安全生产应急救援实训演练，提高安全生产应急管理和救援指挥专业人员素养。完善安全生产应急物资储备与调运制度，加强应急物资装备实物储备、市场储备和生产能力储备。

在重点工程部分，《规划》专门设立了“应急救援能力建设工程”，旨在增强项目工程与任务的衔接匹配，进一步整合应急救援资源，建立健全应急救援体系，增强事故应急处置能力。《规划》要求：建设国家安全生产应急救援综合指挥平台和应急通信保障系统。建设重点行业和区域安全生产应急救援联动指挥决策平台。建成国家安全生产应急救援综合实训演练基地，建设危险化学品和油气输送管道应急救援基地，完善国家、区域矿山应急救援基地，健全国家矿山医疗救护体系。推进国家陆地搜寻与救护基地建设和高危行业应急救援骨干队伍、基层应急救援队伍建设，加强安全生产应急救援物资储备库建设。

《规划》着重解决制约安全生产应急体系发展的基础性和关键性问题，突出引领作用、突出改革创新、突出应急准备，推动由重大事故处置为重点向全面加强风险管理转变，由重点建设应急体系向全面提升应急能力转变。

《安全生产应急管理“十三五”规划》重点

《安全生产应急管理“十三五”规划》（以下简称《应急规划》）作为安全生产规划体系的重要组成部分，是统筹指导全国安全生产应急体系建设的专项规划，是对《规划》相关内容的细化和落实。

《应急规划》旨在科学判断我国安全生产应急管理现实状况，深入分析“十三五”时期面临的机遇与挑战，系统阐明“十三五”时期安全生产应急管理领域的发展思路和工作目标，明确主要任务、重点工程及保障措施，把安全生产应急管理纳入安全发展的总体布局，同部署、同推进、同落实。

《应急规划》明确了“十三五”时期安全生产应急管理工作的指导思想和基本原则，提出了“十三五”时期安全生产应急管理的总体目标、七类分类指标以及六项量化指标，围绕责任、法治、体制机制、队伍、预案演练、培训宣教、信息化、支撑保障等八个方面提出了一系列重大举措，并提出了安全生产应急救援隊伍体系、“互联网+安全生产应急管理”、应急管理支撑保障能力提升等3大类重点建设工程、共9个建设项目。

贯彻落实好《规划》及《应急规划》，确保各项目标、任务和工程顺利实施，必将为推动“十三五”时期安全生产应急管理工作稳步发展、实现安全生产形势持续向好提供有力支撑。

（作者郭再富，系中国安全生产科学研究院公共安全研究所教授级高工、《安全生产“十三五”规划》编写组成员）

编辑 赵 原