耕地托管服务模式风险识别与防范对策分析

白鹏飞　张仲宁

摘 要：多元化的耕地托管服务模式，实现了耕地资源的优化配置，释放了农村经济的活力。但是耕地托管服务模式风险也一定程度上阻碍了其更广泛的使用。从分析耕地托管服务模式的类型和发展趋势出发，着重对耕地托管服务模式存在的社会风险、市场风险和自然风险进行识别。在此基础上，提出耕地托管风险防范的制度性建议，就是要建立耕地托管审查、监管制度，建立托管撂荒耕地强制再托管制度，健全农业保险制度，建立耕地托管风险基金制度。同时，从政府、农户、托管组织三个层面进行风险防范对策分析，即政府应加大对耕地托管服务进行政策、资金、技术的支持，要不断增强农户的契约意识和提高专业知识水平，加强耕地托管组织及中介服务机构的市场化建设。

关键词：耕地托管服务模式；发展趋势；风险识别；防范对策

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）16-0018-06

随着农业供给侧结构性改革和城镇化进程加快，新型农业经营主体不断涌现，大量的年轻农村劳动力转移，传统的以家庭为单位的农业生产模式面临巨大挑战。农民“两栖化”迁移现象普遍，“农忙务农，农闲打工”的作业方式导致耕地使用效率下降，甚至出现耕地抛荒、耕地非农化使用的現象。而耕地托管服务的出现，以其特有的优势成为耕地流转的又一新模式，它彻底解放了农村劳动力，促进了耕地适度规模化经营及农业新技术的使用，极大地提高了农业生产效率和兼业农户的收入。但这一创新形式仍然只是我国农村经济转型期的过渡性模式，在当前运用过程中依然存在很多风险。识别风险，提出可行性风险防范对策，对于农村经济发展有着非常重要的理论价值和现实意义。

一、耕地托管服务模式类型与发展趋势分析

耕地托管是指农村不愿耕种或没有能力耕种的农户把土地委托给供销社、托管合作社、托管企业等机构或个人，并由其代为经营管理的做法。这一模式是在确保农户享有土地的承包权、经营权和收益权的前提下对现代农业经营模式的一次有益探索。经过十余年的发展，耕地托管服务模式已在我国很多地区应用，受到广大农户的欢迎。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出：“积极推广既不改变农户承包关系，又保证地有人种的托管服务模式，鼓励种粮大户、农机大户、农机合作社开展全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作，规模化生产。”这进一步规范了耕地托管服务模式的发展。

（一）耕地托管服务模式的类型

1.主体多元化的耕地托管服务模式。依据托管主体不同，可以划分为农户个人、家庭农场、种粮大户、专业合作社（含托管合作社）、龙头企业、托管公司、供销社、村委会等托管服务模式。

以主体不同划分的多元化托管服务模式，就其演进发展而言，有着一定的规律性。早期的农户个人耕地托管服务模式更多的是建立在乡村熟人社会的基础上，耕地承包人的近亲属、好友、邻居及耕地的相邻农户成为耕地托管时优先选择对象。但是，这种模式的效率是比较低的。随着农业经营体制创新，新型农业经营主体不断出现，家庭农场、农机大户、种粮大户、托管合作社、龙头企业等都成为了托管服务的主体。农户提供的托管耕地数量增加，服务内容更加完善，收益共享机制愈加健全。这些托管服务模式市场化程度较高，政府职能缺位明显，其相应经营风险较大。为了规避托管服务经营风险，政府应该适度介入耕地托管服务，成立耕地托管服务机构或依托供销合作社等组织与农户签订托管合同，获得农户土地承包经营权，依据市场化需求再分配，加强了耕地托管服务风险控制，保障撂荒耕地的全部托管，起到了兜底的作用。

2.内容不同的耕地托管服务模式。依据托管服务的内容不同，可以划分为半托管模式和全托管模式。“半托管”模式也叫“菜单式”托管，耕地托管主体列出供农户选择的菜单，主要针对耕地生产过程中耕作、除草、施肥、浇水、病虫害防治、收割等个别环节的服务，此种模式可以农机专业合作社、农资销售网点、合同企业或种植大户等为主体开展托管（如图1所示）。所谓“全托管”，是指由各类型托管主体为农村没有能力种地、不愿种地的农民提供从产前、产中再到产后相衔接的全过程服务。这种模式真正实现从生产服务、技术服务、销售服务的统一，一定程度上有利于实现耕地适度规模化经营，实现农户与经营主体的双赢。“全托管”模式具体又可分为收益型托管和服务型托管。收益型托管是农户将耕地完全委托给托管组织或种植大户经营，托管组织和大户每年向农户提供一定额度现金和实物作为报酬。服务型托管是指合作社向农户提供产前、产中、产后全过程服务，并向农户收取一定的服务费用，并向农户承诺完成托管合同规定的内容[1]（如图2所示）。

无论是“全托管”还是“半托管”，托管服务模式并不会改变耕地的用途，整个过程中农户并没有失去土地经营权，甚至种什么、怎么种、收益形式都可以自主选择，从而保障了耕地使用性质不发生变化，保障了粮食产量、质量安全。

总之，耕地托管服务模式是现代农业发展过程中的又一创新尝试，其运用可以有效提高农业劳动生产率，促进劳动力转移，增加农民收入，对于农业供给侧结构性改革和农村经济发展也有重大意义。除了上述类型外，也存在其他不同类型的耕地托管服务模式，鉴于文章篇幅限制，再不一一分析。

（二）耕地托管服务模式的发展趋势

从上面对耕地托管服务模式类型的分析可以看出，为了适应农村经济发展趋势，总有新的模式替代旧的模式。耕地托管服务模式是随着农村经营主体的不断变化而产生的。其发展趋势体现在以下几个方面：一是耕地托管服务模式会更加多元化且长期并存，农户有更多的选择空间，真正实现自愿托管和强制托管、半托管和全托管、短期托管和长期托管的结合。二是耕地托管服务主体合作化必然增强，体现在“专业合作社+龙头企业”“村级党组织+家庭农场+龙头企业”“供销合作社+农资超市+农机合作社”“ 基层供销社+村级党组织+专业合作社”等联合托管服务模式的增加。三是耕地托管服务向新型全面托管方向发展，既要关注耕地怎么种，种后怎么卖的问题，还应该拓展、延伸服务，积极进行技术创新，不断培育品牌，开拓销售市场。

二、耕地托管服务模式风险识别

耕地托管服务模式的运作是高效的，但在实际运作时也存在着极大的风险需要防范。基于委托代理理论去看，耕地托管服务是一种委托代理关系的体现，农民把土地托管给代理人，同时也把风险给了代理人，代理人经营理念、自然灾害、市场、政策影响都会带来风险。在前面分析耕地托管服务模式类型和发展趋势基础上，下面就耕地托管风险作以简单分析。

（一）耕地托管服务的契约风险

耕地托管有很多是农户与亲朋好友或村民之间形成私下口头协议，托管双方没有签订正式托管合同，也未向村委会或相关机构备案登记，程序不到位，法律手续不完备，常常引发难以调解的利益纠纷。即便是签订正式托管合同的，也会因为在合同期限内托管双方或者一方法律意识淡薄，曲解合同条款等原因导致不能如约履行合同义务而产生争议。其中有两个导致契约风险的原因最为关键：一是托管合同执行监管缺位。在当下耕地托管服务中，农户处于弱势群体，缺乏对代理方的有效监督机制，无法解决托管双方信息不对称和代理方道德逆向选择问题。监管缺位是契约风险产生的最本质根源，不能引导和规范代理方的具体经营行为去满足农户本身的经营理念和经济收益。二是规模化、全程化耕地托管服務利润不能实现而产生违约风险。规模化托管服务利润不是来自农户所付托管费用，而是以托管规模效益换取更大利润空间。当规模托管成本大于托管收益时，规模效益就不能实现，或者托管规模效益较小时，均有可能产生违约的风险。

（二）耕地托管服务的市场风险

部分承接耕地托管的家庭农场、龙头企业等机构或种植大户缺乏市场化运作意识，尤其是在做规模化托管服务时都没有充分考虑政策变动、资金周转、农产品价格波动等市场因素，这导致耕地被托管后，托管机构和个人经营效益过低，致使托管双方更容易产生经济纠纷。

1.财务风险。很多农户和代理方签订托管合同时不想预付托管费，而托管主体规模化托管土地需要大量资金周转，这就造成托管方流动资金不足等问题，个别托管组织向银行贷款又很困难，托管服务受到资金的限制会导致经营风险，最终影响诸多农户的托管收益。

2.政策风险。由于国家土地政策、税收政策、产业政策、补贴政策调整，造成代理方耕地托管经营计划无法实施，导致托管合同无法履行。

3.价格风险。农产品市场价格变动给耕地托管服务带来不确定性风险。农产品交易价格降低会让托管机构的利益受损，甚至会引发农户收益不能兑现。

（三）耕地托管服务的自然风险

托管服务模式，虽然不会发生改变耕地用途的情况，但是也会出现自然灾害风险和短期化经营风险。自然灾害风险是指指托管合同期限内发生自然灾害，造成代理方资产损失和经济效益下降，导致托管合同无法履行或者无法完全履行，给托管双方带来经济损失。另外，耕地托管服务的基本上是以一年为一个周期，代理方只是获取托管付费收入，无法对土地进行长期投资，加之监管缺位，可能会形成放任式经管，如农药使用超标或不使用肥料导致耕地地力下降，甚至出现撂荒耕地的现象，形成短期化经营风险，影响农业可持续发展。

总之，耕地托管服务模式也存在诸多风险，只有对各类型的风险进行准确识别，才能提出科学的防范对策。要形成完善的风险防范机制，对防范耕地托管服务中的契约风险、市场风险和自然风险均发挥作用。不能出现顾此失彼的现象，或只是重点关注某一种风险的控制，这都会影响耕地托管服务的可持续发展。

三、耕地托管服务模式的风险防范对策分析

防范耕地托管风险，其核心是要构建出屏蔽风险的防范制度，明确耕地托管应坚持的规范性流程，形成风险防备和纠纷处理机制，另外可以从政府、农户、托管经营主体三个角度出发，构建全面的托管风险规避机制。只有形成托管风险的系统化防范机制，耕地托管服务模式才能成为一种普遍的、为人所接受的模式，最终实现耕地托管健康发展（见下页图3）。

（一）加强风险防范制度建设

只有将涉及耕地托管的有关主体纳入责任、权利明晰的制度体系中，才能对其行为做出约束和规范，从而对耕地托管导致的农民利益损失、托管代理人经营亏损等风险进行有效防范。这就需要在一定程度上提高农户耕地托管的政府组织化程度，加强制度建设。

1.建立耕地托管审查、监管制度。第一，建立农户耕地托管登记制度。在政府主导下建立县、乡镇、村三位一体的土地托管服务中心，凡是托管的耕地必须在村、乡两级托管中心进行登记，降低耕地托管的随意性。托管中心还负责解决农户和托管主体之间的纠纷，形成耕地托管纠纷解决机制。第二，建立托管主体经营能力审查制度。耕地在托管给农业企业、种植大户、托管合作社等组织之前，需要村委会协同托管服务中心对经营者的信用状况、经营实力等进行审查，确保耕地可以托管给履约能力较强的主体，降低经营管理风险。第三，建立监督检查制度。要成立由村委会成员、村民代表组成监察委员会或村级耕地保护协会，确保种、管、收全过程在有效监督下实施，以规避托管方的投机行为，确保农户收益。

2.建立托管撂荒耕地强制再托管制度。确立因受自然灾害影响或托管主体经营不善而导致的托管抛荒耕地强制再托管制度，是指在坚持农户耕地承包权、经营权的基础上，征得农户本人同意的前提下，将被托管机构和个人抛荒一年以上的耕地强制交由其他托管机构统一经营管理的制度。这一强制再托管制度可以实现对耕地的保护，确保粮食种植面积，保障粮食安全。

3.健全农业保险制度。农业不稳定性、投资回报周期较长的特性与天气等自然因素的影响，导致风险发生可能性较大。而农业保险是实现灾害保护、救济、价格保护的主要方法之一。所以，实现耕地托管可持续发展必须要鼓励和支持农业保险制度创新，探索建立农业合作保险体系及农业保险再保险制度，研究制定面向耕地托管主体的优惠保险条款。与此同时，加强政府对公益性保险的财政扶持力度，如加大保费补贴的幅度，真正做到既能降低风险和成本，又能为农业生产保驾护航，以确保农民增收，社会和谐。

4.建立耕地托管风险基金制度。耕地托管风险基金制度是对耕地托管过程中导致的农民遭受损失、企业经营亏损等风险进行有效防范和降低，约束和规范相关托管主体行为的制度探索。耕地托管风险基金可以由风险补助金、风险准备金和托管保证金等组成。风险补助金可由县、乡（镇）两级财政拨付，土地托管风险准备金由村集体设立，农户和托管经营主体签订托管合同后，强制收取托管主体一定数目的风险保证金[2]。风险保证金是风险基金的最主要组成部分，当托管合同到期或合同正常履行，托管组织可领回风险保证金，如果托管组织或个人改变耕地用途或因经营不善、不能正常履约则不能领回。耕地托管风险基金实行分级管理，滚动使用的原则。托管风险基金管理使用和商业保险等保障措施形成耕地托管的双重保护，将极大提高耕地托管的风险管控水平。

总之，尽早将各种制度上升成为法律，如出台《土地托管法》《土地托管中介组织法》等相关法律法规。详细规定土地托管的原则、程序、监督方式、双方的权利与义务、风险保障以及农户权利受损后的救助途径，规定托管中介组织的成立的条件、工作职能、义务等，用法律的方式让耕地托管有法可依。只有这样，农户才能够放心地把自己的土地交给托管组织进行管理经营。

（二）政府加大耕地托管支持力度

耕地托管服务模式尚处于不断探索、发展阶段，加之没有良好的法律规范对其進行规范，政府引导与扶持对确保耕地托管服务的健康持续发展而言就显得尤为重要。

1.政府部门加大政策支撑。农业、农机部门等相关部门应加大对耕地托管的政策支撑，在托管组织建设、项目审批、工商登记、税收减免、人才引进、新技术推广等方面要予以重点扶持，制定相关的优惠政策。其他政府部门也要结合自身工作职责，服务耕地托管。

2.加强配套性公共设施的投资建设。耕地托管也需要道路、水利等配套设施的改善，这些建设要花费大量的资金和劳力，且带有极强的外部性[3]。若仅靠托管机构自身的力量去开发建设，难以实现全部配套设施的完善，而且会对托管组织进行耕地托管的动力造成消极影响，制约耕地托管的规模化发展。所以，需要政府部门参与进去，加强农村基础设施的建设，助力耕地托管。

3.加大对耕地托管组织的资金扶持。各级财政在支农资金中安排一定比例，用于支持各类托管组织的发展，把土地托管服务纳入市、县设立的农业发展专项扶持资金的范围，对购置农业机具、农业保险，仓库建设等进行补贴[4]。协调农发行、农村商业银行等金融部门积极创新适合托管组织的金融产品，帮助解决托管主体融资困难的问题。

4.农业相关部门为托管双方提供信息技术支持。农技部门要对各类托管组织技术人员和种粮大户等进行先进农业技术培训，不断提高托管组织的经营效益。农业相关部门应当为各托管组织提供及时、有效的市场信息，降低托管组织的经营成本，帮助托管组织了解市场波动情况，降低市场风险。托管服务机构和村委会应建立征信机制，向托管双方提供相关信息，作为托管双方签订合同的重要依据。

（三）增强农民风险防范意识和提高专业知识水平

从农户层面去看，农户文化层次较低，风险意识单薄，导致在耕地托管时忽略合同重要性，签订不规范合同而引起契约风险。政府部门要运用宣传和教育等手段让农户充分了解防范耕地托管风险的重要性，提高农户专业知识水平和风险意识，强化农户风险规避能力，从而有效地降低耕地托管风险发生率。

1.增强农户的法律与契约意识。政府要通过多种方法给农户强调合同在耕地托管服务中的核心作用，通过签订完备的合同帮助农户规避风险。耕地托管合同是约束代理方与农户双方行为的唯 一法律凭证，托管双方要本着自愿、平等、互利的原则签订格式文本规范、合法、条款齐全、内容明确、权利义务对等、违约责任明确的耕地托管合同。具体来讲，必须明确托管时间及托管期内双方的工作责任；必须明确耕地用途不变，附着在耕地上的国家优惠政策归农户所有；必须明确经营主体耕地经营过程中的具体行为，如种什么、怎么种、怎么销售的问题；必须明确收益分配，确定生产情况受自然灾害影响波动下的收益波动范围，确保农户收益切实兑现。

2.提高农户的专业知识水平。地方政府要不断加强对农户的教育，尤其是要加强对新型职业农民的培训教育，农户也要不断自主学习，加强对耕地托管、农业生产等相关专业知识的了解，不断提高专业知识水平、综合素质。这样才能助力农业生产，助力耕地托管服务发展。

（四）加强耕地托管组织市场化建设

对于耕地托管服务的发展，制度环境是基础，政府的宏观指导是补充，农户和托管组织才是运行的主体。耕地托管要想取得快速健康发展必须走多元化、市场化的发展道路。

1.加速建立多元化耕地托管机构。从托管组织的层面来看，必须鼓励引导社会资本参与进来，组建多元化耕地托管机构，增加耕地托管机构的数量和类型，使得耕地托管市场形成竞争力。通过增加竞争，提升各类托管组织的服务质量，丰富农户耕地托管时的选择空间。

2.加速各类第三方托管中介服务机构的建设。这是提高耕地托管效率，形成有效监管，降低托管风险的有效手段。中介机构介于政府和农户之外，并由基层政府组织和农户对其进行监督。托管中介服务结构的主要功能是完信息咨询、中介协调、合同签订指导、跟踪监管服务和纠纷调处、法律咨询、收益评估、风险评估等等服务，为耕地托管双方提供沟通、交流的渠道。中介服务机构为农户提供合同范本，指导合同签订，极大地降低交易过程中的契约风险。中介服务机构对风险进行预测、评估，并把风险分析结果反馈托管双方，极大地规避了托管服务中的风险，降低风险出现的概率。中介服务机构前期对托管组织和农户进行大量实地调研收集双方的相关信息，降低了农户与托管组织的交易费用，节约了交易时间成本。

四、结论

耕地托管服务实现了耕地适度规模化经营，解放了农村劳动力，降低了农业生产成本，提高了土地收益率，促进了农民收入增加，也加快了我国农业供给侧结构性改革和新型城镇化进程。本文重点对一般范式下耕地托管的类型、发展趋势进行了分析，对耕地托管过程中存在的契约风险、市场风险和自然风险进行了识别，着重从风险防范制度的层面及政府、农户、托管组织的角度提出了一些防范对策。但也应该清醒地认识到耕地托管服务值得分析、尚未分析的内容还有很多，比如，服务类型和托管风险在不同地区是不一样的，丘陵地区、平原地区的托管方式是不一样的，粮食作物、蔬菜种植、果树种植等托管方式、风险是不一样的，所有这些都需要更进一步深入的探索与研究。总之，耕地托管服务是新时期广大农民关于土地流转的重要创新成果，相关部门应该从政策扶持、资金支持、创造良好制度环境等方面积极促进耕地托管服务的健康可持续发展。

参考文献：

[1] 吕亚荣，李登旺.土地托管专业合作社：运作模式、成效、问题及对策建议——以嘉祥县鸿运富民合作社为例[J].農业经济与管

理，2013，（5）：28-42.

[2] 马国强.平湖土地流转转出现代新农业[J].今日浙江，2013，（23）：24-27.

[3] 孙凤莲.土地托管服务的现状、可能影响及发展对策研究——基于吉林榆树市的调查[J].农业经济，2013，（8）：74-76.

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[4] 胡公理，高昊.邹平：土地托管成效显著[J].农机市场，2014，（8）：28-30.

Abstract：Diversity of the cultivated land hosting service mode，achieve the optimal allocation of the cultivated land resources，release the vitality of the rural economy.But to some extent the risk of cultivated land hosting service mode also hindered the more widely used.Start from the analysis of the types and development trend of the cultivated land hosting service mode，focus on the identification of social risk，market risk and natural risk.On this basis，the institutional Suggestions of cultivated land managed risk prevention are put forward，To build system of review and supervision of cultivated land hosting mode，To build a mandatory hosting system of abandoned farmland ，To improve the system of agricultural insurance，To build risk fund system of cultivated land hosting.And analyzed the risk prevention countermeasures from three aspects：the government，farmers，trust organization.The government should increase support in service policy，capital and technology about cultivated land hosting mode，To strengthen the consciousness of the farmers contract and raise the level of professional knowledge，To strengthen the construction of marketization about trust organization and intermediary service agencies.

Key words：cultivated land hosting service mode；the development trend；risk identification；prevention countermeasures

[责任编辑 吴高君]