网络订餐食品安全监管问题初探

摘 要 2016年“3.15”晚会曝光了饿了么订餐的种种乱象，外卖行业中的食品安全监管问题越发受到社会各界的广泛关注。为此，管理部门相继出台了网络食品交易相关立法，以加强对网络食品交易包括网络订餐在内的食品安全监管。但事实上，网络订餐中的食品安全问题仍然得不到根治。本文从第三方平台与政府监管有效衔接的角度切入，并结合相关立法探索网络订餐食品安全监管问题，以求为这一问题的解决提出可行建议。

关键词 网络订餐 食品安全 第三方平台 政府监管

基金项目：南京信息工程大学大学生创新创业训练计划国家级项目“互联网+环境下网络订餐食品安全困境与立法完善”（项目编号：201610300010）主持人：李文君，曾凤霞。

作者简介：曾凤霞，南京信息工程大学公共管理学院法学专业本科生。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.226

近年来，网络外卖订餐行业凭借其方便快捷、价格实惠、种类繁多等特有优势迅速发展壮大，并深受消费者青睐。根据某互联网外卖平台发布的“2016外卖大数据”显示，甚至有“最宅”用户全年外卖订单量高达1292次。然而，外卖行业飞速发展的同时也带来了各种各样的食品安全隐患与监管责任分配问题。尽管政府有关部门已出台了相应的监管办法，用法律明确细化了政府以及网络食品第三方交易平台的责任与义务，但今年的“3.15”晚会再次曝光大量的黑作坊，可见外卖衍生的食品安全问题依然严峻，相关监管制度仍需改进和完善。

一、网络订餐食品安全问题现状

根据近年来网络上的相关新闻报道以及笔者参与的相关课题调查结果，我们发现网络订餐主要存在下列问题：

（一）无照经营现象

在网络食品交易第三方平台（以下简称第三方平台）初建之时，其管理者为了将其网站推广给广大消费者和扩大网站经营规模，忽视了对线下实体店铺经营者经营资质的审查，导致大量缺少营业执照的线下食品经营者入驻各大外卖APP。此后随着外卖行业的迅速发展，食品安全问题频发，以致政府监管部门不得不通过制定相关管理办法明确第三方平台对入网食品经营者（以下简称经营者）准入的审查义务，但第三方平台往往表面遵从，使相关法律规定流于形式。

（二）卫生条件恶劣

去年曾有新闻报道一些经营者在十平米左右的房间里加工食品，而且其所销售的外卖都是直接将储存在冰箱里的冷冻菜加热然后直接卖出。还有记者曾走访发现几乎所有经营者的外卖送餐盒从未清洗或更换过。更有甚者，近日，一家线上店铺被曝出将公共厕所作为自己的生产加工场所……可见外卖的卫生隐患一直存在并越来越严重。

（三）食品质量没有保证

由于互联网的隐蔽性，消费者只能通过经营者的描述和买家评价了解商品，而对经营者生产加工食品的过程无从知晓。网络訂餐平台因此成为不良经营者的庇护所。如上述被记者曝光的卫生条件恶劣的现象，其势必会造成食品的质量不符合国家标准。

（四）消费者维权难

消费者维权难主要体现在三个方面：维权证据难以搜集、维权跨度大以及维权成本较高。此外，由于外卖平台提供的食物相对比较廉价，消费者在受到侵害后往往选择放弃维权，自认倒霉。

综合以上几个方面的原因，笔者认为，网络订餐存在食品安全问题主要在于监管机制的不完善，尤其是政府监管与第三方平台监管衔接不畅。主要表现在：一方面，第三方平台审查不到位，未能积极配合政府监管，导致无资质的店铺提供不符合卫生安全标准的食品；另一方面，政府监管体制不完善，没有与第三方平台有效衔接，以致在实践中发现违法经营者时，往往不能有效执法。可见，加强网络订餐食品安全监管十分迫切和必要，是我国食品安全在“互联网+”背景下产生的新问题。它需要政府及网络交易平台切实担负起自身的责任，共同解决食品安全问题，以促进我国食品行业的健康发展。

二、网络订餐食品安全监管机制现状

（一）第三方平台审查不到位，未能积极配合政府监管

2016年6月出台的《网络食品经营监督管理办法》第三章规定了网络食品交易第三方平台提供者的义务，主要包括一般义务、主体准入审查义务、食品经营日常检查报告义务、信息数据证据保存义务、协助监管执法义务、召回义务、引入第三方认证等。同年7月《网络食品安全违法行为查处办法》出台，进一步规定了网络交易第三方平台的义务及相关法律责任。但从实际实施情况来看，两部《办法》自颁布以来，相关经营平台仍被曝出存留大量“黑作坊”， 第三方平台经营者普遍“表面遵从”，虽然在平台上亮出了各店铺的经营许可证等相关许可信息，但由于互联网的虚拟性和隐蔽性致使其真假无从辨别。大多数网购平台“只重数量，不重质量”，为了扩大网站规模，往往无视法律规定，更不用说配合政府监管了。

以第三方平台提供的经营者信息为例，《网络食品安全违法行为查处办法》第十一条规定：“网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品生产经营者食品生产经营许可证、入网食品添加剂、生产企业的生产许可证等材料进行审查，如实记录并及时更新。”然而，某些第三方交易平台仍然不顾经营者提供材料的真假性，直接将经营者上传的照片挂在平台的“经营者资质”一栏，使消费者误认为该经营者具有相关资质，严重违背政府监管机制和相关法律规定。

（二）政府监管体制不完善，没有与第三方平台有效衔接

我国食品安全监管主要采取“一个环节由一个部门监管”原则，并以分段监管为主，品种监管为辅的方式进行监管，也即卫生部门、质检部门、工商部门等各个部门分工独立负责食品安全的不同环节和方面。食品安全是一个环环相扣的整体系统，而这种分工管理模式无法保障食品安全的各个环节的有效衔接，容易导致各部门职责不清、责任不明等问题。最终导致政府部门监管乏力、经营者越发猖獗、消费者无法维权等乱象。同时，分段监管模式使得监管资源无法整合、信息无法共享、决策失灵等问题丛生，也易引发重复执法、重复检测等浪费资源的现象，无端增加纳税人的经济负担。

根据上述监管原则，我国《食品安全法》将监管部门分为生产、流通和餐饮服务三大监管部门，将食品许可分为生产许可、流通许可和餐饮服务许可。这种看似细化监管的分工管理模式表面上表现出对食品安全的各个环节的监管“疏而不漏”，但对于一些介于生产与流通，流通与餐饮，餐饮与生产，或者融合三者的经营模式如何监管成为问题。网络订餐中的食品安全监管就是其中的问题之一。此外，网络订餐中第三方平台的介入导致其与线下实体店的食品安全监管有着较大的区别，主要表现为第三方平台具有对经营者准入资质的审查及实际经营情况的监管等义务，也即第三方平台对经营者具有初步监管责任，而现实生活中的店铺的食品安全问题则由政府监管部门直接进行监管。因此，政府部门“各管各的”的监管模式已经无法适应网络订餐这种融合生产、流通及餐饮同时又存在第三方平台介入监管问题的新型经济形式，政府监管与第三方平台监管的有效衔接工作势在必行。

三、建立第三方平台与监管部门的联合监管体制

目前政府监管部门虽然已经出台了相关立法，使得网络订餐食品安全监管有了一定的法律依据，但在政府监管与第三方平台衔接机制方面仍需进一步完善制度设计。基于此，笔者将从以下几个方面探讨政府监管与第三方平台衔接问题，为建立第三方平台与政府联合监管体制提出一些建议。

（一）监管部门主动与第三方平台约谈，夯实主体责任

在与第三方平台监管衔接过程中，政府监管部门应主动与第三方平台联系，以行政约谈的方式向其进行政策及法律宣传，落实第三方平台的监管主体地位。同时，政府要积极监督网络交易平台对经营者准入的审查工作，对于上述某些第三方平台违反《监管办法》的不良行为，政府应坚决抵制，表明态度，及时劝改，必要时依法严惩。 此外，政府部门还应放低姿态，与第三方平台共商对策，积极听取第三方平台的意见和建议，以推动建立二者联合监管体制，共同促进网络食品安全。

（二）实现监管部门与第三方平台间的资源共享

所谓资源共享是指第三方平台和政府监管部门共同分享自身掌握的经营者的信息资料，如经营者的营业执照情况、经营场所、是否受到过处罚等信息资源。

从实际监管情况来看，政府监管与第三方平台监管实行分开监管，而在体系上由政府制定相关法规指导第三方平台的监管，第三方平台要服从政府的安排。这种监管体系类似于一种上下级的监管关系，因此，在这种体系指导下，政府监管部门可以利用其职权随时获取或者说直接掌握第三方平台享有的经营者的信息资料，而反过来，第三方平台却因其地位上的“隶属”关系无法探知政府监管部门享有的相关信息资料。政府监管与第三方平台有效衔接的前提便是信息资源的共享，換句话说，第三方平台在掌握的资料与政府部门不一致的情况下，如何与之密切积极地配合来打击不法经营者呢？以经营者营业资质的审查为例，第三方平台只能通过经营者上传的相关营业执照及经营许可证的照片予以确认，但在这过程中极易产生本无资质的经营者制造假证欺骗审查者的现象，单靠审查者的“眼力”往往容易造成存在“漏网之鱼”。然而，如果能够通过相关登记颁发执照的政府部门的数据库系统就可以直观有效的确认经营者是否事实上拥有法律规定的相关证照。因此，如果政府把这些信息资源与第三方平台共享，那么将大大减少网络订餐平台中不具备资质的经营者的数量。

综上，笔者认为政府部门和第三方平台应该联合建立大数据库共享资源，把网络经营者的电子执照、流通渠道、销售范围、线下实体店地址、经营者信誉等诸多信息进行建档管理，实现两者联合监管，共同促进网络订餐行业的良性健康发展。

（三）建立线上线下分工合作管理模式

第三方平台大多数情况下只承担一般的监管审查义务，对经营者事后违法行为几乎没有处罚权利，加之其本身是以营利为目的私营企业，难以期待其时时对线下实体店经营行为进行严格的调查监管。政府监管部门则与其恰恰相反，政府部门作为国家职能部门，对线下实体店的监管是其职责所在，对违法经营者的处罚是其职权所在。但是，政府监管如果孤立地进行容易导致执法效率不高、资源浪费等现象。因此，政府监管部门和第三方平台应该联合起来，综合第三方平台先天的监管便利的优势和政府监管部门的职权优势，在资源共享的基础上进一步建立线上线下分工合作的管理模式。

以监督经营者的食品卫生条件为例，在线上，经营者应当提供材料（如生产场所的照片、食品采购合同、质检部门的质检报告等）证明其生产场所的卫生状况和食品的来源、保存、运输渠道及加工方法符合国家规定的卫生标准，然后由平台管理者进行严格审查并公示。若经审查不合格或有虚假申报情况，则直接要求其停止营业活动然后交由政府监管部门处置。在线下，政府部门要对经营者进行实地考察，定时进行抽检，一旦发现有不合格者马上通知相关网络监管平台关闭店铺并对其行为进行公示，同时由政府部门进行行政处罚。线上线下同时行动，坚决不给违法经营者以可乘之机。

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