省际民族聚居区地方政府跨界协作模式研究

黄玉

[摘要]通过分析省际民族聚居区地方政府现状以及我国现有地方政府合作机制中的互利模式、大行政单位主导模式和中央诱导模式三种模式的特点，得出省际民族聚居区地方政府跨界协作适用于中央诱导模式，最后提出实施该模式的对策建议，即中央政府应对跨界协作行为进行引导和激励、限制地方政府间过度竞争、设立专门管理机构。

[关键词]省际民族聚居区；地方政府；跨界协作模式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201716035

我国省际民族聚居区普遍经济发展滞后，集老、少、边、穷于一身，但“山同脉、水同源、人同族、民同心”，经济社会发展具有高度相似性和相关性，资源禀赋相似，要实现经济社会跨越式发展，应加强地方政府跨界协作，强化区域经济合作，共同抱团发展。行政区划的边界划分和地区本位思想的盛行是阻碍省际民族聚居区地方政府跨界协作的巨大障碍。事实上，由于地方政府间并不存在领导与被领导的关系，其跨界协作主要需要依靠利益驱动或是上级政府的推动。我国幅员辽阔，地方政府间跨界协作模式有很多，比较典型的三种协作模式可以概括为：互利模式、大行政单位主导模式和中央诱导模式。[1]

1互利模式

互利模式是指地方政府开展跨界协作可以获取一定收益，在利益驱动下，协作各方均可从协作中获益。互利模式下的地方政府跨界协作可以出现在各个领域中，是一种自发性的市场行为，存在着相应的动力机制，具有明显的发展优势。省际民族聚居区各地方经济发展落后、政府思想保守，产业关联度弱，经济主体合作少，这势必带来地方政府间交往少、跨界协作缺乏动力。目前，省际民族聚居区地方政府跨界协作主要集中在边界治安维稳、文化交流等非经济事务上，在经济建设上，各方视对方为竞争对手，争相开发区域内资源，竞相打造区域特色产业品牌，争做区域发展领头羊，相对弱小的企业等经济主体无力也不愿开展合作，这导致地方政府在经济事务上跨界协作很少。当区域内经济主体发展到足够壮大时，才有能力打破地域限制，实现跨界兼并、重组和整合。这时，地方政府间才需要在经济上合作共赢、抱团发展，而简单依靠区域内经济自发性发展促进地方政府跨界协作、互利共赢并不现实，也要经历漫长的过程。因此，“互利模式”在省際民族聚居区现有状况下，并不具有可行性。

2大行政单位主导模式

在这种模式下，合作各方中有一方或少数几方相比其余各方在实力上具有绝对优势，占据主导地位，称之为大行政单位。在大行政单位的主导和组织下，区域内地方政府共同开展跨界协作。大行政单位承担了绝大多数的地方政府合作成本和交易成本，同时也从政府跨界协作中获益较多，这与它在跨界协作过程中的付出相一致，符合权利与义务对等的原则。以长三角地方政府跨界协作为例，上海市、南京市、杭州市三市作为大行政单位，一直主导和引领着区域内经济社会发展和政府跨界协作工作，也从区域抱团合作发展中获益颇多。

省际民族聚居区各地方远离所属省区行政中心，多处于偏远地带，在上级政府政策扶持和发展规划上往往被忽略或处于边缘地带，多数属于发展的经济洼地。因此，省际民族聚居区缺乏或不存在大行政单位，不适用于大行政单位主导模式。

3中央诱导模式

中央诱导模式也即由中央政府制定区域内地方政府跨界协作政策和具体措施，在其鼓励、要求和强制下，地方政府间开展跨界横向协作。

目前，我国发展比较完善的地方政府合作应当是在中央政府诱导下的地方政府跨区域对口支援和帮扶，主要体现在发达地区地方政府对口支援经济欠发达地区。以沿海发达城市对口帮扶贵州省为例，宁波、青岛、大连、深圳、上海、杭州、苏州、广州8个城市“一对一”帮扶贵州除贵阳市外的8个市州。这种帮扶名义下的地方政府合作具有明显的发展优势，一方面，接受帮扶的地方政府为发展当地经济而积极配合、营造良好投资环境；另一方面，对口帮扶工作被中央政府纳入到地方政府政绩评价中，支援一方的地方政府为完成中央的支援帮扶任务，获得中央的认可，也愿意和努力有所作为，这都成为对口帮扶工作得以维持和快速发展的动力。地方政府跨区域对口帮扶、跨界协作之所以能够取得成功，归根结底是由于中央政府将此项工作与地方政府官员的任命升迁挂钩，来源于中央政府的鼓励和重视。

省际民族聚居区各地方政府不存在领导与被领导的关系，其跨界协作要么依靠利益驱动，要么动力来源于中央政府的鼓励、安排和命令。利益驱动下的地方政府跨界协作符合市场经济发展规律，具有一定的自发性，但不适用于现阶段我国省际民族聚居区经济发展滞后的各地方政府，只有当地方经济社会发展达到一定水平，各种资源要素相互流动频繁，不断冲破行政区划限制，而现有行政藩篱阻碍了要素的自由流动时，地方政府才会为实现区域要素流动自由化而开展跨界协作。在我国现有的制度安排下，中央政府或上级政府有权决定下级政府的任命和安排，掌握有人事的任免权。中央政府在1994年实行的分税制改革对地方政府官员进行直接的经济激励，以GDP增长率为主要考核标准的官员晋升机制对各级地方政府官员产生了强大的政治激励作用，成就了中国的经济腾飞。在这种单向度运行、自下而上、从地方到中央形成的政府等级体系下，地方政府只服从纵向高层政府的命令，地方政府横向之间不存在隶属关系，呈现出各自发展、相互竞争的状态，形成一种垂直激励机制。在这种垂直激励的地方政府竞合机制下，政府官员只看重本区域内事务的治理，除非有足够的利益驱动，对跨区域合作事务往往不作为和少作为。因此，省际民族聚居区各地方政府间既不存在隶属关系，其跨界协作也缺乏内部利益推动力量，故开展横向合作需要来自外部的推动力。

省际民族聚居区各地方政府隶属于不同的省（区、市），统一的权威上级政府为中央政府，来自中央的承诺才具有可信性。中央政府的权威性和可信性能够确保其促进政府跨界协作的政策措施会被贯彻实施，这种中央政府参与下的地方政府跨界协作不仅顺应了我国现有的垂直激励机制，而且在一定程度上也破解了垂直激励机制不利于省际民族聚居区地方政府开展横向跨界协作的弊端。

中央政府能够独立于省际民族聚居区跨界各方利益争端之上，统筹区域发展大局，在地方政府跨界利益博弈中，协调各方利益冲突，充当中间裁判员的作用，做出公正合理的裁决。在省际民族聚居区区域发展规划和具体实施上，中央政府也能够兼顾大局，综合考虑各地方实际情况，做出科学合理、切实可行的区域规划，制定相应的政策措施，故省际民族聚居区地方政府跨界协作适用于中央诱导模式。

4对策建议

41对跨界协作行为进行引导和激励

中央政府可以从项目支持、政策引导和政绩评价导向三种手段上激励政府跨界协作，建立相对应的激励机制，鼓励政府跨界协作。在项目支持方面，省际民族聚居区各地方资源禀赋相似，具有联合抱团开发的先天优势，中央政府应鼓励政府联合申报项目、共同开发区域内资源，予以大力的引导和扶持。在项目建设过程中，从资金和政策等方面给予支持。在政策引导方面，中央政府可以制定相应的税收政策、产业政策等鼓励跨区域的资本要素流动，整合区域内产业资源，形成完善的产业链，打造具有一定影响力的产业集群。制定相匹配的人事政策和教育政策等，鼓励区域内人才资源的自由流动，构建强有力的人才保障体系。在政绩评价导向上，中央政府应探索制定促进政府跨界协作的地方政府政绩评价体系，将跨界协作行为引入到政绩评价指标中，制定明确的评价标准，在量的标准上，主要从参与跨界协作的经济主体规模、增长率、跨界协作的频率和范围上进行评判。评价标准应看重地方政府跨界协作对区域经济一体化的贡献水平，进而得出地方政府在跨界协作方面的表现。

42限制地方政府间过度竞争

在鼓励地方政府跨界协作的同时，中央政府也应限制过度竞争，从区域经济学的研究成果来看，过度竞争会带来区域内经济冲突，这集中体现在基础设施重复建设、产业趋同严重、地方保护主义盛行、区域内共享受限制、政府竞相攀比等问题。经济冲突不仅会带来区域经济的波动，也会造成区域内资源开发过度、生态环境失衡、政府职能错位和企业恶性竞争等问题。为有效限制地方政府间的过度竞争，中央政府应从调整产业结构和构建统一市场两个方面进行着手。为有效破解区域内产业结构趋同严重的问题，进行产业结构调整，首先，应控制现有饱和产业的规模，按照“先到者优先”的总体原则，制定一系列限制措施引导和阻止同类企业进入该行业。其次，中央政府应制止地方政府对本地区生产力水平低下、竞争力弱的企业进行保护，通过市场手段和行政手段，淘汰行业内产能落后、效率低下的企业。最后，优化区域内产业布局，依据比较优势對地区分布进行合理安排，进而避免过度竞争带来的重复建设问题。在统一市场建设上，中央政府应制止和打击地区封锁行为，为资金、人力和技术等生产要素的自由流动提供良好的外部条件，通过制定相应法律法规规避地方间的无序竞争，促进形成区域内统一市场。

43中央政府设立专门管理机构

中央政府应设立隶属于国务院的专门部门负责省际民族聚居区协同发展，促进地方政府跨界协作，实现区域经济一体化发展。应赋予其足够的权力负责管理跨省区域的发展，可以下设区域规划发展机构、利益协调和争端裁决机构、政策方针制定和执行机构等。中央政府各个部委可以根据实际需要成立跨省区域经济一体化发展机构，职责定位在制定规章制度鼓励政府跨界协作，以本部门或系统立项的方式扶持区域经济发展，对省际民族聚居区政府跨界协作项目实施优先立项、政策扶持等鼓励措施。

参考文献：

[1]杨龙地方政府合作的动力、过程与机制[J].中国行政管理，2008（7）：96-99

[2]杨爱平从垂直激励到平行激励：地方政府合作的利益激励机制创新[J].学术研究，2011（5）：47-53

[3]郑春勇民族地区地方政府合作模式比较研究[J].内蒙古社会科学：汉文版，2011，32（2）：72-75