促进快递包装废弃物循环利用的财政政策研究

胡蓉　周丽俭

[摘要]随着网络交易规模日趋增长，与海量网购同时而来的是快递包装的急剧增加，快递包装行业的发展呈现朝阳之势，但是快递包装带来的资源浪费和环境污染问题却不断突出，因此快递包装废弃物循环利用行业应运而生。从财政的角度出发，分析该行业发展中存在的问题，合理提出适合快递包装废弃物循环利用情况的财政措施，以促进我国快递包装废弃物循环利用产业的发展。

[关键词]快递包装废弃物；循环利用；废弃物回收产业；财政政策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201716139

2016年是“十三五”规划的开局之年，也是我国全面深化改革的关键之年，中国经济呈现新常态。节能环保产业作为我国新的经济增长点，需要国家政策方面的扶持，以推动产业进步，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。快递包装废弃物循环利用行业属于节能环保的新兴产业，要想扶持该产业，促进资源循环利用，不仅需要企业出力，更需要政府进行财政政策的扶持。

1快递包装废弃物回收产业现状

快递包装本质上是一种物流包装，指的是快递物品在递送过程中所使用的各类包装物、辅助物等。包装废弃物是指以可回收利用的纸、木、塑料、金属、玻璃等为原材料的包装物及辅助材料，当包装与包装商品分离时，它已经完成了自己的包装价值，最后被丢弃。这里的包装物和任何包装材料包括消费者包装或初次包装，零售给最终用户或消费者带回家的包装，组合包装或二次包装。联合国环境与发展大会在《里约宣言》中，针对可持续发展有作出阐述：“人类应享有与自然和谐相处，过健康而富有成果的生活的权利，并公平地满足今后世代在发展和环境方面的需要。”根据调查显示，包装废弃物所带来的环境污染仅次于水质污染、海洋湖泊污染和空气污染，已处于第四位。可持续发展的原则是共同性原则、坚持性原则、公平性原则。生态环境要与人类实现共同发展。发展不能着眼于眼前的利益而以牺牲资源与环境为代价，同时必须处理好眼前利益和长远利益的关系，以资源和环境承载能力为前提，实现与本代人的公平发展和保障后代人的权利。所以解决由快递包装带来的资源浪费和环境污染问题越发显得重要，而且在新常态经济发展的大背景下，节能环保产业发展也将成为我国新的经济增长点。

目前，我国环保产业对政策依赖性强，但是，关于快递包装废弃物回收产业刚刚起步，政策导向较弱，纸板和塑料实际回收率不到10%，包装物的总体回收率不到20%，未达到应有的规模。而在一些发达国家，通过加大财政资金投入、综合利用多种财政补贴方式等财政措施，使得纸板类包装物回收平均利用率达45%左右，其中德国瓦楞废纸的回收率已到90%以上，每年美国回收包装废弃物的收益达到40亿美元。在2016年10月13日国家邮政局出台的《推进快递业绿色包装工作实施方案》中明确提出，在“十三五”期间基本建立快递业包装治理体系，并推动将快递包装物纳入资源回收政策支持范畴，同时将资源回收、加强环境保护提升到一个新的高度，充分发挥财政的积极作用，实现循环利用的可持续发展，这在一定程度上将提高快递包装废弃物循环效率，促进行业的发展。

2快遞包装废弃物循环利用的财政问题

21财政投入政策不完善

节能环保产业是国家加快培育和发展的7个战略性新兴产业之一。2012年，国务院印发的《“十二五”节能环保产业发展规划》，将节能环保产业分为节能产业、环保产业和资源循环利用三个方面。国家非常重视节能环保产业的发展，财政投入总量越来越大（见下表）。但是，发达国家对环保投资的比例一般占GDP的2%以上，其中日本则高达4%。

“十二五”期间，全国财政节能环保支出共计1257万亿元，占GDP比重233%；预计在“十三五”期间环保投入比重将提高到GDP的3%，财政资金的作用是不言而喻的。但是，由于快递包装废弃物循环利用属于刚发展的新兴环保产业，所以财政投入规模小。而且在财政投入结构中不论是从横向还是纵向都存在不合理。从横向来看，据中华人民共和国商务部流通业发展司发布的《中国再生资源回收行业发展报告2016》，显示我国再生资源回收量逐年减少。财政扶持力度虽不断加强，但我国的资源回收区域大，种类多，难以根据具体情况进行重点投资，更不用说近年来兴起的快递包装废弃物循环行业。从纵向来看，产业中各个环节如确定包装废弃物区域、多种回收渠道、包装资源分类、再加工等，投入重点都不相同，且财政资金在每个环节中使用效率较低，难以达到预计目标。

22财政补贴政策不合理

“十二五”期间，我国从“收废行业”转向“利废行业”，扩大了财政补贴政策范围，在一定程度上，鼓励下游生产企业进行资源循环利用，促进国内循环经济的发展。但与同行业的资源循环利用产业相比，快递包装废弃物循环利用的财政补贴政策存在内容不全面、重点不突出、手段不得力等问题。主要表现在：①行业的财政政策较少，由于是新兴起的产业，政策多参照同行业的补贴政策标准（企业废旧物资购销数量进行补贴和依据回收企业废旧物资的销售额进行补贴），容易出现要求不明、准则不清、界限模糊等问题；②财政补贴范围窄，覆盖面少，财政补贴主要以主体进行分类，而且集中于流通领域，生产领域划分不清晰，在各个环节、类别的补贴较少；③财政补贴方式单一，在循环利用行业中多采用暗补形式，即财政补贴资金通过流通渠道间接地进行财政补贴，而不直接以财政拨入的方式进行，财政资金不透明。

23财政体制划分不合理

央地事权与支出范围的纵向配置是否明晰，对双方的经济运行效率有至关重要的影响。在快递包装废弃物循环利用产业中，一方面地方政府投入权限小。地区间资源循环利用行业数量、规模不同、差异大，但中央的标准只有一个，易导致行业分布较多的地区财力不够，分布少的财力浪费，就会出现“一根针难以穿千条线”情况。使地方政府难以重点扶持某个行业，难以培育垄断企业。另一方面央地政府事权划分不清晰。2016年8月24日，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布，虽然对中央与地方如何划分财政事权，及如何划分支出责任给出了原则性意见。但是主要从国防、国家安全等领域着手，并没有出台关于管理节能环保行业的具体内容，仅仅是按“经验”办事，财政资金的下拨和地方政府重点扶持行业相驳，而且使用权限归属和管理、监督权都会在中央和地方之间位移，央地政府避免不了利益的博弈，而且央地政府在资金使用时存在交叉和管理分散的问题。

24财政监督机制缺失

我国新兴产业的发展都需要一个较为宽松的政策环境，但是在财政监督方面一定要明确方向和重点，才能促进各行业经济的健康运行。当前，在快递包装循环利用行业的财政监督工作中面临许多亟待研究和解决的问题。一是财政监督意识不强。财政部门工作中长期存在“重分配，轻监督”的思想影响，导致财政职能弱化，资金效用；二是监督法规不全。关于快递包装循环利用行业的相关的财政监督法规较少，而且这些规章制度普遍存在着立法层次低，缺乏统一性，可操作性差等问题，在行使监督权利时缺乏法律依据，严重影响财政监督的权威和实效；三是监督执行力度和深度不够。财政监督工作更多地是停留在“行为”监督的层次上，财政纪律较为松散，对相关财政政策解读不够，在财政监督上难以达到要求；四是监督反映不及时。在监督工作中，重视检查，不重管理，难以形成动态化的管理机制。

3促进快递包装废弃物循环利用的财政措施

31完善财政投入政策

发展快递包装废弃物循环利用产业不仅可以促进资源的利用，符合循环经济的主流。这需要政府对新兴行业进行政策支持，其中财政投入政策支持是必不可少的。根据快递包装循环利用行业的未来发展重点，建立规范的财政长效投入增长机制，将财政资金有效地投入推动新兴产业发展有着重要促进作用的领域中，引导和调节市场资源，合理确定所需的支持资金规模，使财政资金保持一定的年增长速度，提高对这一行业占GDP的比重，保障和满足产业迅速发展的需要。同时，为了更好地发挥资金的使用效率，必须进行事前调查，根据各地快递包装废弃物循环利用产业的发展要求，按照其发展的阶段性特征和区域性特点，适时调整部分资金。应重点体现对重点领域、重点项目、重点环节的支持力度，如包装资源分类、资源回收渠道、再利用技术研究等方面。

32完善财政补贴政策

增加财政补贴资金，加大补贴力度，降低行业成本是提高快递包装废弃物循环利用行业的积极性，增强企业活力的必要条件。通过设立财政专项补贴资金，逐年增加对各环节的补贴金额。财政补贴还应扩大补贴范围，在美国，包装回收利用产业实行全过程全环节补贴，涉及生产、销售、回收、技术研究、再利用等多个方面，这有结构的合理性。因此我国不仅要将视线集中于流通领域，更要重视生产、研发领域，重视各环节的补贴，才不容易形成短板。财政补贴的标准范围应从行业的经营的状况、规模、资质、期限等方面加以综合考虑，同时加强配套建设补贴力度，参照同资源回收行业标准，利于优化产品消费环境，实现生产与需求良好融合。多种财政补贴方式对快递包装废弃物循环利用行业至关重要，资金补贴固然重要，实物补贴也必不可少，在再利用环节可以对研发的设备或者引进的设备進行补贴。通过“明补”+“暗补”的形式，使企业直接拿到补贴资金，财政补贴资金更透明。

33合理划分财政体制

中央在制定政策时不仅要考虑到政策制定的科学性、合理性，更要充分考虑各地方的具体情况，要“因地制宜”。增加地方政府投入权限，增加自主权。在快递包装废弃物循环利用行业的那个重点环节进行财力投入时，才能针对自己地区的发展状况进行相应处理。政府的职责和事权划分不仅是政府间财力分配的基本依据，而且是建立分级财政体制的逻辑起点和整个财政体制的运转基础。如何分清中央与地方各级政府间财权、事权关系的关系，关键是科学、合理地界定它们的事权与支出范围，从而明确划分中央及地方政府的财权和事权，保持相对稳定，并通过构建我国财政事权划分的法律调整框架加以规范和固定，力求在划分时更加科学化、规范化和法律化。存在交叉管理分散时，应统筹安排和管理各类财政专项资金，更有效地发挥各类专项资金的作用。

34健全财政监督机制

健全财政监督机制关键是要提高监督意识，在资源循环利用行业的财政资金监督工作中只有监督意识高，及时发现问题，形成约束，才能提高各方的工作效率。可以通过提高人才选拔的标准，选取觉悟意识高，执行能力强的人才；还可以将绩效考核与工作状态进行挂钩，通过定性考核提高工作态度和效率。完善快递包装废弃物循环利用行业的相关监督法规重点是根据不同领域、环节的需求制定，着重于财政监督主体、职责范围、程序和手段等方面，进一步完善财政监督法律法规体系。同时要加大财政监督执法力度，推行依法行政、依法监督，这样既能维护财政监督的严肃性，增强财政监督工作权威性，也能维护财政监督相对人的合法权益。对财政监督的反应一定要及时，可以运用现代化的通信网络技术，在财政系统内建设一个联系各层次、各环节、各权力节点之间信息全面公开的，出现问题时就能在最快的时间进行信息沟通的动态管理机制。

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