基层人民银行“三位一体”监督体系建设探讨

张启鹏

【摘要】面对基层人民银行机构分数、人员少、监管任务重、履职要求高的现状，如何进一步发挥纪检、监察、内审三个部门职能作用，形成“三位一体”监督体系格局，提高基层人民银行整体监督工作水平，是亟须研究的一个课题。本文试从组织体系、制度体系、惩防体系、考评体系和成果运用体系等五个方面进行初步的探讨。

【关键词】“三位一体” 监督体系建设 探讨

一、“三位一体”监督体系的概念、特点和目标

（一）“三位一体”的概念

“三位一体”监督体系中的“三位”是指纪检、监察、内审三个具有不同职能的工作机构，“一体”是指三个机构有机结合在一起，履行三个方面职责，分工负责、相互协作、共享監督资源、共享监督成果的一个互动体系。

（二）“三位”职能的异同和相互关系

纪检、监察、内审三者是相互联系、相互区别的统一整体。“三位一体”监督体系实现了党内监督与行政监督的有机结合与优势互补。纪检、监察借助内审力量，增强了活力；内审借助纪检、监察工作，提升了监督的层次和权威。三者的区别。纪检工作属于党内监督，是党组织以及广大党员依据《中国共产党章程》和《中国共产党党内监督条例》，对同级党委、纪委的领导成员、党的工作部门和党委所属党的基层组织及其党员实施的监督。监察工作和内审工作属于行政监督，是为确保基层人民银行规范运行和工作的有序开展，实现政令畅通和管理水平的不断提升而实施的监督行为。

在监督主体上，党内监督的主体是党组织和党员，行政监督的主体是监察、内审机构。在监督对象上，党内监督的主要对象是各级党组织和党员主要负人，特别是各级领导班子；监察工作的对象是行政管理人员、职能部门；内审工作的对象是单位的财务收支、经营管理活动和风险防范。在监督方式上，党内监督的方式包括检查、督促、评价、揭露、举报、处理等多种形式；监察工作的方式主要包括执法检查和效能监察两种；内审监督的方式主要有常规审计、专项审计、内部控制审计和内审调查。在监督方法上，党内监督大致可分为案件检查、案件审理、受理群众来信来访和党性党风党纪教育等；监察工作主要采取召开会议听取被检查部门和人员的解释说明，查阅、复制、留存有关文件资料，实地查看现场等。内审监督是对所监督对象的常规性工作开展内审调查。在监督内容上，党内监督的内容主要是监督对象遵守党章和党内其他法规的情况、贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织决议的情况等；监察工作的主要内容是对干部职工遵守国家法律法规和本单位规章制度的情况进行监督；内审工作的主要内容是财务基础审计、财务决算审计、经济责任审计、内部控制审计、合同审计、项目审计、专项审计调查等。

（三）“三位一体”监督体系的工作目标

建立纪检、监察、内审“三位一体”监督体系，有利于整合监督力量，形成各部门协同工作的监督合力，发挥监督整体功能，实现党内监督、行政监督的有机结合与优势互补。有利于形成全覆盖、立体型、无死角的监督网络。有利于形成教育深、影响广、效果好的监督氛围。有利于形成基层行干部职工守法律不敢违、依法规不能违、有素养不愿违的监督实效。三者的共同点在于最终工作目标的一致性，即都是为基层人民银行全面、协调、可持续健康发展和各级领导干部健康成长起到保障作用。

二、“三位一体”监督体系的主要内容

如何加强和完善“三位一体”监督体系建设，提高监督工作水平和效率。本文从组织体系、制度体系、惩防体系、考评体系和成果运用体系等五个方面进行初步探讨。

（一）组织体系建设

加强和完善“三位一体”监督体系建设必须首先加强和完善组织体系建设，实行监督工作的“一体化”组织领导，否则，纪检、监察、内审这“三位”的整合就可能流于形式，很难真正形成合力。因此，在领导体制上，通过一定程序实现“双向进入、交叉任职”，把纪检、监察、内审三块监督工作统一起来，由纪委书记一人全面负责监督工作。在机构设置上，既要有利于充分发挥整体监督合力，又要有利于纪检、监察、内审各个监督主体充分发挥各自职能，充分履行各自职责。因此，机构设置不必拘泥于形式上的一体，不必非要实行机构形式上的合署办公，只要能发挥监督整体功能就是好的。在部门地位及人员待遇上，内审工作人员待遇与纪检、监察工作人员一样，有利于提高整个监督系统人员的工作积极性，形成“一体”合力，提高监督工作效果。

（二）制度体系建设

加强制度体系建设是“三位一体”监督体系建设工作的基础。一方面需要建立健全具有纪检、监察、内审各自工作特点的基础工作制度；另一方面，也要探索建立能够发挥“一体”监督功能优势的工作制度，逐步形成具有本行业特点、较为完备、管用的监督工作制度体系。

在工作中，要按照整合监督资源、发挥“一体”功能优势的要求，探索建立监督工作一体化规定、监督工作联席会议制度、各系统监督情况定期通报制度和各系统工作成果交流反馈应用制度等相关制度，同时规范相关工作程序和工作流程，形成渠道畅通、反应灵敏、统一管理的监督信息共享机制，发挥监督整体功能，使各个监督主体之间工作互补、相互促进、相互补充，提高监督效果。

（三）惩防体系建设

纪检、监察、内审监督工作都要始终坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，把惩治和预防的理念贯穿于“三位一体”监督体系建设和监督工作的全过程。一方面，通过正面引导、警示教育等工作加强对各监督业务工作性质、工作内容、工作方式、工作目的及工作意义的宣教，提高基层行领导干部的党性修养和职业道德，增强其抗腐蚀能力和主动接受监督的意识，形成预防为主的监督氛围和环境。另一方面，要做到纪检、监察、内审各监督体系惩治成果共享。无论是党内监督还是监察、内审监督，只要一个监督体系发现了问题，就要共享监督成果，将监督结果与领导干部的考核、评价、任免和奖惩结合起来，达到惩治效果的一体化。

（四）考评体系建设

要保证监督工作取得实效，就必须建立严格的考核评价体系，严格检查、严格考核。一是建立纪检、监察、内审各监督体系的工作考评制度，明确各监督体系工作要达到的目标和要求。二是建立监督者监督工作情况的考评标准，从职业道德、工作效率、业务能力及工作态度等方面对监督者进行考核，提高监督者的履职能力和工作积极性，推进监督者整体能力水平的提升。三是建立纪检、监察、内审各体系监督对象的考评办法，对个人从德、能、勤、绩、廉等方面进行考核，对贯彻执行党和国家的大政方针、遵纪守法、努力完成工作目标任务等方面进行考核，提高监督工作效果。

（五）成果运用体系建设

成果运用是监督工作的重要环节，是监督价值的具体体现，“三位一体”监督体系的成果运用主要包括以下内容。

一是“三位一体”监督体系的目的在于共享监督资源，共享监督成果，避免重复监督、无效监督，降低监督成本，提高监督效率。监督资源包括人力资源和信息资源两个方面，在“三位一体”监督模式下，纪检、监察、内审三者之间的工作人员可以相互协调使用，节约监督成本，工作信息可以通过联席会议制度相互沟通、反馈，避免重复监督，工作成果可以相互利用，提高监督工作效果。

二是内审、监察发现的内部管理方面的问题，可以通过召集有关人员座谈，交流沟通，提高监督的层次和权威，弥补内审、监察监督的不足，提高内审、监察监督的效果，促进内审、监察监督成果的运用；纪委每年组织对基层行领导班子进行的廉洁自律满意度测评和对主要领导干部的民主测评，作为评价基层行领导履职情况的依据之一；在对基层行重点部门、重点项目、重点资金等进行审计监督时，及时发现、掌握的案件线索和信息，可以为纪检监察提供有效的案源。

三、“三位一体”监督体系建设需要注意的问题

（一）“三位一体”监督体系建设必须保证各个监督主体充分履行职责。

纪检、监察、内审作为基层行内部的监督主体，三者的最终目标是一致的，但是，无论是在监督权利的来源、实施监督的法律依据上，还是在监督的对象、监督的内容、监督的手段上，各个监督主体各有侧重，互不相同、相互补充，既不能相互替代，又相辅相成。在权利来源上，纪检监察的权力来源于党章和国家有关法律法规，主要对党员干部贯彻执行党的路线、方针、政策等情况进行监督，其最根本的任务是执行党纪政纪、维护党章和法律法规。内审实质上是基层行的内设机构。在权利内容上，纪检监察部门不仅具有监督权、检查权，同时具有党章和国家有关法律赋予的惩处权，有受法律保护的调查权。在工作对象上内审部门的工作是对事不对人，主要是对运营过程中事务本身合不合规，过程合不合规，效果是不是按照我们预定的效果来进行的监督。内审部门主要是对平级、对下级的监督，对上级没有监督的权利。纪检监察工作既对事又对人，既要看形成决策的程序是否合法合规，又要看领导干部、党员是否遵纪守法，是否廉洁。从党内来说，纪委还可以对上级进行监督。以上这些不同，就要求我们在实施资源整合中，必须保证各个监督主体都能够充分履行各自职责。实施资源整合，绝不是组织机构的简单“合并”。一方面，要建立必要的信息沟通平台及相互配合的工作制度，发挥整体功能，提高监督工作效率。另一方面，三者又不能相互代替，把纪检、监察、內审混为一谈，各自的牌子、职能必须保留，该纪委办的事纪委办，该内审办的事内审办。

（二）“三位一体”监督体系建设必须保持监督系统的相对独立

监督部门没有独立性不行，过分强调独立性也不行。完全独立于单位之外，又会失去信息来源，不能实施有效监督。监督与决策、执行之间，需要相互协调，但监督最本质、最根本的是制衡。保持监督系统与决策系统、执行系统的相对独立性，是保证监督系统发挥制衡作用的关键，有利于监督部门排除干扰开展工作，充分行使监督职权，履行监督职责。但是，目前监督体制机制不完善，监督人员的任免、机构编制、经费开支、福利待遇等都由本单位解决，监督人员经济基础的不独立，导致监督人员在监督工作的开展中，思想上难免存在顾虑，这对于监督人员主动实施监督难免有一定的影响。在今后的工作中，要进一步加强体制机制改革，切实保证监督系统的相对独立性，真正建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督运行机制。