治理视角中的乡镇法治政府建设

袁芳

党的十八届四中全会提出了依法治国、依法执政、严格执法和公正司法的“法治中国”建设目标，并指出“全面依法治国，基础在基層，工作重点在基层”。2015年底，国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》），对在2020年“法治政府的基本建成”做了进一步的部署。近年来，由于我国城镇化进程的不断推进，基层社会转型过程中经济、社会、文化和利益格局均发生深刻变革，乡镇法治政府建设也面临基层政府职能调整和转变带来的一系列挑战。

一、乡镇法治政府建设中的治理需求

我国目前有大约4万多个（乡）镇，处于行政系统的最低层级，承担着管理基层一线地方事务和发展地方经济的重要职责。随着我国城镇化的发展和推进，乡镇政府职能已由过去的“管制型”转变为以发展基层民主和提供公共服务为中心。由于乡镇政府直接面对我国经济社会发展最薄弱的广大农村地区，其职能天然具有执行性、综合性、直接性和非完整性等特点，在法治政府建设过程中往往易忽略社会治理方面的需求。如基层政府往往会充当“经济人”的角色，在追求经济利益最大化的情况下忽略公共利益，造成基层社会经济发展和法治建设的不协调。因此，乡镇法治政府建设在达到法治政府有限、责任、透明、高效、廉洁的要求之外，仍需从治理和善治角度出发，审视和回应乡镇法治政府建设中的治理需求。

首先，乡镇政府处于国家或上级政府与基层居民的“纽带”地位，实际的权力运作受到来自国家和民间社会力量的交互作用。一方面，乡镇政府与最广大的基层群众有大量关于社会公共利益和个人利益的接触，在执行法律和政策的时候，必须严格按照法定的程序、内容和方式依法行政，才能树立乡镇政府在基层群众中的公信力。另一方面，受数千年的乡土人情社会传统影响，乡镇政府在与群众的接触中，需考虑乡土治理传统和规则对于现代法律执行的影响。因而，在乡镇法治政府建设的实践中，坚持对上服从和对下服务相统一的同时，还应积极探索实现基层治理需求中现代法治与乡土治理传统的有效转化。

其次，改革开放以来我国现代化进程不断推进，乡镇政府在经济、政治和社会生活等多方面的直接职能正逐步转向公共服务和社会管理等间接职能。过去乡镇政府发展乡镇企业、招商引资等经济方面的职能，在本地的经济、政治和社会方面发挥了重要作用，但随着我国城镇化水平的不断提高，公共服务和社会管理方面的职能不断凸显。“镇政府在经济、政治和社会生活等方面的重要作用只是在中国政治和经济体制下进行现代化建设的必然产物，随着现代化程度的加深，这种作用逐步减弱。”[1]

最后，乡镇政府直接面对基层一线的各种社会管理事务和矛盾纠纷，对于“善治”的要求更高。乡镇基层组织与县市一级，或者更高级别的政府治理的区别在于，其权威和治理的有效性需要建立在国家权力赋权和基层人民群众双重认可的基础上。作为政府治理的最高境界和最终目的，“善治”在乡镇一级意味着同时对行政组织及其工作人员和普通群众代表的公众双方均要有一定的价值实现。换言之，乡镇政府与村民之间需存在良好的合作与良性互动，共同有效完成对公共需求和公共事务的治理。“所谓善治就是使公共利益最大化的一种社会管理过程。善治的本质特征在于它是政府和公众对公共生活的合作管理。善治实际上是政治国家和公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[2]

二、乡镇法治政府建设与治理需求共存的现实性

自《纲要》实施以来，各地乡镇政府通过在制度和能力两方面着力，已在依法行政、公正司法、法治社会和法治监督等方面有了明显的成效。乡镇公务员和基层群众的法治意识均有了提高，乡镇政府的“基层民主制度已经建立，基层自治得到了制度保障”[3]，决策公开、合法性论证和集体讨论制度得以确立，乡镇管理和执法程序初步建立，行政监督制度已趋完善，错案追究和行政问责制正逐步落实，同时各类决策性文件和规范性文件制定趋于规范，公众参与和专家咨询论证正在成为乡镇重大行政决策的重要环节，法治监督力度不断加大。[4]然而，受不断推进的城镇化和市场化进程的冲击，我国基层社会已非传统单一固化的乡土社会，而是呈现出利益格局多元化和公共需求民主化的结构性变迁。这一基层社会治理现实的变化，客观上对乡镇政府提出了“公共利益最大化”的迫切治理需求，进而也对乡镇法治政府建设提出了更高的要求。

（一）乡镇政府的职能实现呈现法治需求与治理需求的双重化

我国宪法和一系列相关法律均对基层乡镇的治理进行了规定，强调了依法行政在基层社会管理中的重要性。十八大以来，新一届党中央适应新时期我国社会经济社会转型的需要，对于社会治理进行了一系列的创新，从“管理”到“治理”的转变就体现了对于基层社会发展和人民群众的“善治”需求的深度关切。善治，也即良好的治理，是指使“公共利益最大化”的社会管理过程。法治作为善治的最基本要求，是基层社会治理实现的重要保障，也是乡镇政府职能实现的根本要求。然而，对于长期以来乡土人情主导的基层社会来说，依法行政的法治理念尚未深入人心，强权行政、命令行政和管制行政的封建主义和计划经济的习惯势力仍有一定的市场。在具体的职能行使中，乡镇政府既要面对发展本地经济和提供基层群众基本公共服务的重任，又要承担大量的行政强制拆迁、行政检查、行政收费、行政许可等公共管理工作，往往使得对于公正的实质追求大于程序追求，易造成对于法治的工具化理解。因此，对于法治土壤相对缺乏的基层乡镇政府而言，在法治政府建设的过程中，必须重视治理需求和法治需求共生的现实情况。

（二）治理视角有助于乡镇政府的政治职能和公共服务职能的平衡

就乡镇政府的职能设定而言，有促进民主政治建设的政治职能和社会公共服务的管理职能两个方面，二者的均衡是乡镇法治政府建设和基层社会治理实现的基础。目前，我国城镇化水平不断提高，乡镇政府的社会管理职能以公共服务和公共产品的形式不断加强，而促进民主政治建设的职能则以法治政府的方式在不断推进。从治理理论的视角出发，法治是政府治理的基础和原则，强调乡镇政府职能实现中应同时重视政治职能和管理职能两方面，实质上是对民主价值和效能价值的共同关注。长期以来我国乡镇基层社会的管理都处于一种“管制型”的状态，造成了广大农村地区社会结构封闭，普遍重视地缘血缘，依靠宗法调节社会矛盾维持秩序，公共需求和社会组织发育不全。改革开放以后，随着社会主义市场经济，尤其是互联网的快速发展，广大基层农民群众的法治意识和权利诉求逐渐增强，但乡镇一级政府现有的立法不足与剧增的基层群众权利诉求之间的矛盾往往又造成依法行政的不彻底。因此，乡镇法治政府建设中，一方面要加强立法扩大乡镇政府职能，完善乡镇政府的公共服务职能，另一方面要积极完善基层民主制度，通过自主治理来增强对于基层群众民主权利的维护，共同实现乡镇政府依法行政和公共服务的目标。

（三）治理视角有助于加强乡镇政府的民主建设

就目前乡镇政府法治建设的现状而言，受传統“人治”思维的影响，政府公务员依法行政的理念仍有欠缺，传统思维方式和工作方法仍占有相当大的市场。一方面，受强权行政和传统管制型管理模式的影响，部分乡镇干部习惯于按经验办事和决策，对于遵循法律规定办事的执行仍有不彻底的地方。另一方面，基层乡镇在法治政府建设的民主性规定方面，如有限政府和行政公开，仍未得到有效执行。在上述两方面的作用下，乡镇的法治政府建设的重要环节—行政决策，往往不能完全严格按照充分调研、专家咨询、风险评估、民主协商、群众听证、集体决策等程序执行，最终影响乡镇政府治理地方事务的有效性和法治政府建设中民主效能的发挥。治理理论认为，公共事务的治理是一个上下互动的过程，在这一各自发挥职责的过程中，政府可与市场、社会，通过共同协商、良好合作、确立共同目标等方式，最终实现保障公民的利益、权利和价值。从这一视角出发，基层群众在此过程中，不仅是公共物品和服务的“消费者”，而且是监督者。因而，乡镇政府应广泛听取民意和集中民智，调动广大群众的参与积极性，主动向群众征求意见，解释政策和回答质询，同时还应建立完善的矛盾纠纷排查机制和群众诉求表达机制，积极扩大和完善基层民主。

三、治理视角下乡镇法治政府建设的路径

（一）加强依法行政落实，转变政府管理方式

依法行政是我国法律规定中对于各级行政管理机关和工作人员履行职责规范的基本要求，也是法治政府建设的重要内容。对于乡镇基层政府而言，依法行政更多强调的是乡镇政府的任何行为都必须有明确的法律依据，以及在执行法律和政策时，必须严格按照法定的内容、程序和方式运行，不得随意扩大自己的权力，随意增加农民、企业、其他社会组织的义务。[5]然而，当前城镇化进程带来的基层社会结构的巨大变迁，使得乡镇政府在公共服务和社会保障的职能无形中被强化，具体职能行使方式也与过去多为执行性、直接性行政行为有较大的区别。乡镇政府的社会管理和执法职责逐渐下沉的同时，在食品药品安全、公共环境卫生、市容管理、环境资源整治等方面面临越来越多的社会公共管理职责。因此，乡镇法治政府建设，除了通过立法扩大乡镇的行政执法权限，建立执法人员的定期培训考核，持证上岗制度，规范执法行为外，还应实施规范性文件审查制度、法制部门监督审核制度和行政执法责任制等，多管齐下，切实加强乡镇政府依法行政和职能实现的合法性和有效性。

（二）积极发挥科学民主决策效能，强化乡镇政府公共服务意识

《纲要》指出，要通过健全依法决策机制，提高专家论证和风险评估质量，加强合法性审查，坚持集体讨论决定，严格决策责任追究等措施，推进行政决策科学化、民主化、法治化。受传统计划经济体制下“全能型政府”思想的影响，许多本该由企业、事业、其他社会组织以及个人承担的职责被乡镇政府大包大揽，造成了基层政府民主科学决策方面的效能发挥不足。在乡镇法治政府建设中，科学民主行政决策行为的不足，不仅会导致政府无法了解群众真正的需求和经济社会发展中潜在的问题和矛盾，而且易造成乡镇政府难以为基层群众提供有效的公共产品和公共服务。治理理论对于民主价值和效能价值的同时关注，强调乡镇政府职能定位中需同时重视政治职能和服务职能，既要发挥依法决策制度的民主效能，提高公众满意度，乡镇政府本身也要具备合格的公共服务意识。因此，乡镇政府在法治政府建设中，对于关系群众切身利益的事项和重大决策，应积极吸收公民参与公共事务的管理，把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决策”作为必经程序，同时要积极采取多种措施做好决策前的调研、技术性咨询和可行性论证，真正发挥行政决策的民主效能。

（三）增强乡镇领导干部法治思维，培育基层社会法治氛围

党的十八大强调要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。法治思维的主要特点是要求限制权力和保障权利，对乡镇法治政府建设而言，领导干部是否具有法治思维是乡镇社会治理法治化实现的关键因素。我国大部分乡镇处于经济社会欠发达地区，乡镇基层公务员普遍法治意识不强，法律知识欠缺，“重长官意志、轻法律规定，重上级指示、轻法治原则，重行政效率，轻行政程序”[6]。虽然经过多年来的法制教育宣传，广大基层群众的法治意识得到了一定程度的增长，但受中国数千年以来的传统文化影响，一方面农村地区仍然存在对于“权力”的信仰大于对于法治的信仰的现象，另一方面基层干部徇私枉法、治理无序仍然时有发生。因此，乡镇政府领导干部必须首先建立对于法治的信仰，进而通过各种形式灵活、新颖，群众易于接受的方式进行法律宣传教育，加强普通基层群众对于法律的认知度和自身权利的重视，上下联动共同培育基层社会的法治氛围。乡镇法治政府建设，只有切实发挥基层领导干部知法、守法、护法的带头示范作用，让群众在每一项行政行为和司法案件中感受到公平正义，才能真正提高基层社会整体的法律意识和法治观念。

本文系上海市党校（行政学院）系统青年课题“治理视域下乡镇政府法治指标体系研究”阶段性成果。

参考文献：

[1]张全在，贺晨.镇政府管理：建昌镇调查[M].中国广播电视出版社，1998年版，第76-77页.

[2]俞可平.引论：治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000年版.

[3]李晓.中国转型期法治政府建设的现状、可行性及对策[J].时代报告，2012年第8期.

[4]盛清才，田园.新时期乡镇法治政府建设研究[J].中州学刊，2013年第7期.

[5]刘丽.基层政府法治建设中的难点问题及对策研究[J].北华大学学报，2011年第4期.

[6]孟大川.基层法治政府建设实践现状与制度创新——以成都县、乡两级政府依法行政实践为例[J].成都行政学院学报，2009年第1期.

作 者：中共上海市委党校第二分校讲师，哲学博士

责任编辑：张 波