提高制度反腐执行力问题探析

牛月永+刘桂英

摘 要：制度反腐执行力是全面从严治党永远在路上的推动力。在全面从严治党的新形势下提高反腐倡廉制度执行力，应该树立系统思维，科学理解制度反腐执行力的内在理念，明确制度反腐执行力面临的困境，以系统性思维为指导，构建起科学严密的制度体系，把制度执行落到实处，切实提高制度反腐执行力。

关键词：反腐倡廉；全面从严治党；制度反腐；执行力

中图分类号：D630.9

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）06-0013-04

随着全面从严治党向纵深发展，亟需反腐倡廉实现从治标向治本的转换，通过制度反腐筑牢不能腐的“堤坝”，真正把制度治党作为全面从严治党的根本之策。在全面从严治党的形势下提高反腐倡廉制度执行力，不能头疼医头脚疼医脚，而应该从全局着眼，统筹兼顾，以系统性思维把制度执行落到实处，切实提高制度反腐执行力。

一、制度反腐执行力的内涵解析

1.执行。执行是大家比较熟知的词汇，主要表现在公共管理和企业管理等领域。执行一般体现为“做”的运作，表现为理想与目标之间的一致性，即理想通过执行变为现实，在此过程中执行发挥桥梁的功能和作用。正如在《执行：如何完成任务的学问》一书中，拉里·博西迪、拉姆·查兰和查尔斯·伯克认为“执行是目标和结果之间的桥梁”。[1]《辞海》对“执行”解释为“付诸实施”，体现在政策和法律两个层面上。在政策层面，执行指把法令或计划等付诸实施；在法律层面，指诉讼程序的最后阶段。抛开执行的字面含义，从执行的运作而言，执行是行为的要素，而非唯一，因为行为包含决策、执行、监督等要素。所以对于执行的含义要从行为体系的角度来理解和认识，把执行放在与决策、监督联动的层面分析，形成执行的系统性思维。在此基础上，不难理解，在改革步入深水区、进入攻坚期的新形势下，执行并非单独而为，而是制度运行系统中的一个环节。单纯为执行而执行的行为难免因缺乏联动性而捉襟见肘，从长期来看缺乏实效性。因此，执行是把政策、战略转化为既定目标和行动的过程，是决策的延续和要求，也是监督运转的重要目标。

2.执行能力。执行能力，顾名思义是“做”的能力，亦称“执行力”，包括完成任务的意愿、完成任务目标的能力。执行力在不同的研究领域里，有各异的内涵指向。在行政法学领域中，执行面临强制的风险，倘若相对行为人应该执行行政行为而没有执行，那么相对行为人将会被强制执行。在政府执行力领域中，执行具有以执行前、执行中和执行后为内容的阶段性特征和以创新、组织、服从、评估、问责等为内容的多元性内涵。在企业执行力中，拉里和拉姆认为，执行是系统化方式，是战略的决定性因素。在执行力的评估衡量方面，有学者认为执行力应该从执行刚度、执行力度、执行高度、执行速度、执行效度等五个方面进行把握。一般而言，执行力是一个有机系统。一方面，执行要做到执行主体、执行客体、执行监控等系统要素的相互关联和有机结合，成为主体、客体与监控相互统一的执行链。主体与客体的联动需要监控的执行，监控连接主客体的统一，实现主体客体化与客体主体化。主体客体化是“彼型执行力”，客体主体化是“此型执行力”。两种类型执行力的融合能够实现制度执行力的最优化，实现制度执行最大化。另一方面，执行要做到与环境的信息沟通，从战略高度营造执行大循环。制度存在于一定环境中，并且受到环境的影响。一般而言，环境的影响有正影响和负影响。正影响能够提高制度执行能力，负影响消解制度执行能力。所以我们需要正影响带来的制度执行力。从制度发展的长期性来看，外界的影响也是变化的，其中内涵正负影响的相互转化。在一定条件下，正影响能够变为负影响，同时负影响也可以变为正影响。所以从制度执行發展来看，要从战略高度实现制度执行必须注重外界环境的正影响，努力实现负影响向正影响的转换，最大限度增强正影响的效力。

3.制度反腐执行能力。不难理解，反腐倡廉制度执行能力就是确保把反腐倡廉建设落到实处的能力。基于执行与执行力的理论分析，显而易见的是，不管执行主体如何，关键看的是最终成效。但是，复杂的社会问题并非表面看到的那样简单，其中深含于此的是要从形而上学的孤立观点、碎片化行为中走出来，形成执行能力建设的系统化思考。这也就意味着执政党做好反腐倡廉制度建设一定要从党的建设的战略高度着眼，在“伟大工程”与“伟大事业”的相互结合中着力整体推进，必须从党群关系的战略高度分析，实现执政党与群众的互动，以群众强大的外在压力推进反腐倡廉制度执行到底。实践证明，政党执政离不开群众的参与，虽然参与包含多种要素，但是离不开监督的成分。因为监督能够实现政党与群众彼此之间主体与客体相互的转换，并且在此过程当中实现主体客体化的“彼型执行力”与客体主体化的“此型执行力”的有机统一。其中不可否认的是政党与群众谁主体谁客体是一个相对的概念。这个概念只有在不同的语境下才能明确分析。

不可否认的是任何制度都具有工具性，发挥的只是一种保障性功能。倘若不看保障的对象，单纯奢谈制度建设，不但制度建设难以实现，而且反腐倡廉建设难以落到实处。所以，制度执行主体一定要和制度执行客体密切联系在一起。任何单纯制度建设，抑或无视反腐倡廉建设的行为都会以失去制度执行力为代价。对此，不能不深入把握、探析反腐倡廉建设的规律，探讨腐败产生的根源，找到反腐败治本之策。任何游离于治本之策的行为只是苟延残喘，不能解决根本问题。从政治学的一般常识不难看出，腐败与权力紧密相连，所以反腐倡廉建设就是要搞好制度建设，把权力关进制度的笼子里，做到反腐倡廉制度决策科学、执行坚决和监督有力等有机统一。所以，反腐倡廉制度执行能力建设是反腐倡廉制度建设规律的一种要求。反腐倡廉愈加高效落到实处，愈能体现反腐倡廉制度的执行力。

总之，反腐倡廉制度执行能力就是执政党从政党建设战略高度出发，把握反腐倡廉制度建设规律，将制度建设渗透于反腐倡廉建设全过程，切实保障反腐倡廉建设落到实处的能力。既包括制度执行环节的能力，包括制度运行体系中决策、执行和监督有机联动、相互配套的能力，还包括制度与外界环境的互动融合能力，实现外界环境正影响的最大化。毋庸讳言，当前我们应该从制度体系角度分析制度执行力建设。一方面通过制度决策、制度执行、制度监督的有机联动，实现“彼型执行力”与“此型执行力”的有机统一；另一方面通过制度执行环节与环境的匹配，实现外界环境正影响的最大化。

二、制度反腐执行力建设面临的困局

当前反腐倡廉制度建设中存在诸多困境，倘若对诸多矛盾和问题进行归纳，集中表现为制度失灵，其不同程度上表现为制度虚置、制度短板、制度离散等乱象，这些乱象乃是制度执行面临困局的根源。

1.反腐倡廉中的制度虚置。保障反腐倡廉永远在路上，从根本上说，依靠党的制度建设，通过制度建设解决腐败问题，实现以预防为主的廉政建设。但是反腐倡廉建设在一定程度上存在制度虚置的状况，现有的制度被虚化、异化和边缘化，最终导致制度空置。制度虚置有多种表现。一是制度虚化，比如虽然制度贴的满墙，但就是对制度视而不见听而不闻，不按照制度要求做，到头来制度成为多余的摆设。二是制度异化，比如制度被选择性执行，于自己有利的就执行，不利的就踢在一边不执行，并且通过变通的方式实现制度非制度化，导致制度异化。三是制度边缘化，比如遵守制度的人得不到尊重，反而受到嘲笑，老实人吃亏，不遵守制度的人却得到重用和提拔，制度被人情取代，制度滑到行为的边缘，难以发挥应有的功能和价值。

2.反腐倡廉中的制度短板。反腐倡廉建设需要制度保障，但是相对制度需求而言，有时存在制度供给不足的情况。当制度供给不足时，就会出现制度短板，显然这种制度短板容易形成制度漏洞。具体而言，制度短板就是制度要素不齐全抑或缺位造成的制度漏洞。从制度运行机制而言，制度短板容易导致制度功能不适和失效，影响和制约制度执行。随着时代的发展，影响制度执行力的制度短板问题日益凸显。这些问题没能回应现实的需要，使制度要素出现空缺，从而导致制度漏洞，比如监督环节的不齐全抑或缺失，制度容易出现“破窗效应”，显然监督环节的缺失不利于制度的执行。总体而言，制度短板造成制度要素空缺，导致制度要素不配套，从而使制度因缺乏整体功能成为“稻草人”，导致制度执行力低下，甚至执行无力。

3.反腐倡廉中的制度离散。从系统视角而言，制度本身是一个体系，即制度本身是制度要素密切结合的有机统一体。相对制度体系而言，制度离散就是制度要素没有形成有机统一体，表现为单个要素孤立而为的制度碎片化。一方面从形式来看，制度离散有多种表现，一是实体性制度与程序性制度的疏离，比如实体性制度多，程序性制度少，反之亦然；二是定性制度与定量制度的疏离，比如定性制度多，定量制度少，反之亦然；三是正式制度与非正式制度的疏离，比如正式制度多，非正式制度少，反之亦然。另一方面从实质来看，具体表现为在党的制度中决策、执行与监督等要素相互隔离，孤立而为，导致决策、执行与监督不能协调协同，要么单纯决策而缺乏监督，要么单纯监督而缺乏决策，要么单纯执行而缺乏决策与监督，影响反腐倡廉制度执行。

三、多管齐下提高制度反腐执行力

基于上述反腐倡廉建设存在的诸多问题和矛盾，提高反腐倡廉制度执行能力建设必须积极解决反腐倡廉建设存在的制度虚置、制度短板、制度离散等问题，形成制度体系，通过制度决策、制度执行与制度监督的有机统一，实现“彼型执行力”与“此型执行力”的有机统一；通过制度执行环节与环境的匹配，实现外界环境正影响的最大化。为此需要多管齐下，做好以下几个方面的工作。

1.在系统论视角下形成制度反腐的顶层设计。全面从严治党的新形势，倒逼反腐倡廉制度的系统性思考，需要在系统论视角下形成制度反腐的顶层设计，提高防腐与治腐的融合度。其基本体现就是 “把权力关进制度笼子里”，形成民主选举、科学决策、严格监督的有机统一体。

第一，完善民主选举制度。主要是着力完善党内选举制度，激发活力，为敢担当提供制度保障，在敢于担当中增强制度执行自觉，发挥党内选举制度具有的防腐功能。一是进一步规范党内差额选举制度，形成良性党内政治生态。一要改进候选人提名方式，规范提名程序，制定科学的资格条件，确定正式候选人。二要改进候选人介绍办法，完善候选人介绍方式。既要注重以领导能力、思维能力和表达能力等为主要内容的组织介绍；也要注重以书面介绍、语言表达为主要内容的自我介绍；拓宽介绍渠道，要用先进技术和手段，多渠道地让选民了解候选人。二是规范党内差额选举机制，形成充分体现选举人意志的程序和环境。一要规范差额选举的比例和范围。在比例方面按照《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第八条规定“代表候选人数应多于应选人数的百分二十”，第12条规定“委员候选人的差额为应选人数的百分之二十”，第17条规定“常委候选人，由上届委员会按照比应选人数多一至二人差额提出”的要求与时俱进设置。二要规范直接选举的范围。既要在基层全面铺开试点工作，在实践探索当中推进直接选举的范围；也要把直接选举的层级提升更大功效，着力推进县级层面的直接选举探索。三是完善投票方式。既要完善多数投票制度，即在选举投票过程中得票最多的候选人为当选者的投票方式和规范；也要合理区分单轮多数投票制、双轮多数投票制和选择式多数投票制。

第二，完善民主決策制度。主要是进一步增强决策科学性，形成科学决策机制，提高制度治腐功能。通过民主决策实现科学决策需要以民主的方式寻求制度决策的最大公约数。一是完善提案制度，既要树立人民至上的群众观，通过深入群众寻求最大公约数，把涉及群众切身利益的合理诉求提出来；也要推进党员和群众根据不同意见对事项方案进行协商完善，把解决问题的合理规划亮出来。二是完善重大决策征求意见制度。既要明白征求意见的内容，主要围绕事关群众切身利益的重大问题进行意见征求；还要与时俱进创新方式，实行“互联网+预告制”，使征求意见的对象由党内拓展到党外。三是完善情况反映制度。既要明确民主决策反馈的主要内容，实现党群关系良性互动；还需要完善党内民主决策反馈的方式方法，实现党内监督与群众监督的有机统一。

第三，完善民主监督制度。这就需要形成强大外在压力，倒逼反腐倡廉制度执行。一是建立健全选举公示和质询制度，明确公示时间、公示内容和公示程序等。二是建立健全专门监督机构，建立健全“普通党员+党员代表和群众代表”多方参与机制。三是建立健全选举罢免制度。“罢免制的真正意义在于，将撤换不称职干部的权力置于广大党员、代表手中，形成自下而上的制度化的监督机制。” [2]四是建立健全决策执行信息公开、跟踪反馈与社会评价协同发展制度。五是建立健全权力结构的多方协调纠错制度，实现上级、同级和下级多方联合的协调纠错，保障反腐倡廉制度坚决执行。六是重视集体决策环节的问责制，按照职责对等和权责一致的原则，有权必有责，失责必问责，问责必追究，合理划定责任的边界，实现集体决策执行与监督的联动，推进反腐倡廉制度落地生根。

2.突出领导干部在制度反腐执行中的表率作用。党员领导干部发挥先锋模范作用是党员干部本身固有的属性，也是党章明确规定的基本内容。所以，在全面从严治党新形势下，党员领导干部必须严格按照党内法规的基本要求，在加强党风廉洁建设和反腐败工作中做好表率，在落实管党治党的政治责任中突出表率作用。

第一，在树立正确的政绩观中做表率。经济建设很重要，是社会发展的基础性建设，但是经济发展不能替代政治建设，经济发展基数高，速度快，并非表明执政党建设安然无恙。在全面深化改革的时代背景下，经济发展与政治建设应该协同发展，通过取消以GDP 排名论政绩做法，把党的建设的实际成效作为干部考核重要指标，有力解决有些地方党组织单纯重视经济发展而忽视党的建设的问题。在党的群众路线教育实践活动总结大会上，习近平同志提出“把抓好党建作为最大的政绩”的重要思想和论断，并提出震耳发聩的问题：“如果我们党弱了、散了、垮了，其他政绩又有什么意义呢？” [3]这就要求我们共产党人要深刻理解党的建设工作的极端重要性，要求各级党组织把党的建设工作放到更高的位置抓牢抓实，在全面从严治党中切实增强中国共产党管党治党水平，推进共产党人在树立正确的政绩观中做表率。

第二，在管党治党敢于担当中做表率。全面从严治党，管党治党要落到实处，必须构建起敢于担当的运行机制。习近平指出：“各级党委要把从严治党责任承担好、落实好。”为此，要依据“权责一致”的原则，不断强化地方党建工作第一责任人的职责，按照“全面负责、确定规则、组织实施、搞好协调”的基本要求，确保管党治党的党委主体责任，努力形成自上而下的落实机制，发挥党员干部带头人作用，以上率下、冲锋在前。在具体工作中，要真心深入基层深入群众深入民心，善于运用民主方式，寻求最大公约数，实现决策科学化。只有决策科学，才能真正提高制度执行力，避免牛栏关猫的现象，使全面从严治党落地生根。在全面从严治党的形势下，做好担当的表率需要自律与他律的统一，信任代替不了监督，让严明的纪律保障自律真正实现。

第三，在健全党建考核机制中做表率。做表率需要持续的推动力，这种推动力长期看要依靠制度，因为制度管根本、管长远。不可置疑，建立健全党建责任考核机制需要党员干部的积极参与，参与考核机制的决策、执行与监督，实现考核机制的整体发展，以良好的考核机制推进保障党员干部率先带头。一方面在建立健全党建责任考核机制的决策程序做表率，积极解决参与规则的制定，实现考核决策机制的科学化，推进党建责任考核机制的科学化，从而形成一套党建责任考核决策率先发展的制度保障机制。一方面在建立健全党建责任考核机制的监督程序中做表率，既要作为参与者积极参与责任考核机制的决策，也要作为监督者积极推进考核机制的完善，把考核机制的负向控制在最底线，以全方位的外在压力推进科学考核机制落地生根，并且不断完善，持续发挥保障作用。

3.充分发挥体制外监督的重要作用。政治体系包含民众与公共权力的关系，具体而言，公共权力与群众是双向互动的关系，公共权力的运作需要群众的监督。只有做到、做好群众与公共权力的互动，才能真正充分发挥体制外监督的重要作用。

第一，充分发挥新闻舆论监督的作用。马克思曾经对舆论监督做出过高度评价，认为它是“另一个法庭—社会舆论的法庭”。深入分析，不难看出，舆论监督其实就是一种外力，虽然这种外力是一种普遍的无形的强制的力量。美国“民主之父”杰斐逊把自由报刊视为“第四种权力”，指出了舆论监督的重要作用。那么，如何实现这种监督，这正是党员干部的基本坚守。一方面要提高党员干部充分发挥新闻舆论的自觉性，让党员干部养成利用新闻监督的习惯，充分提高新闻舆论的监督功能。首先要提高党员干部民主素养，培养公开、包容、共享等理念；其次要给广大党员干部提供更多新闻舆论监督的平台和资源，打造新闻舆论数据库，构建新闻舆论朋友圈。另一方面要提高新闻舆论监督的创新能力，打造与时代同步的多元创新机制，适应广大党员干部的多元需求。完善电台“行风在线”节目，打造新闻舆论监督的触手和舞台，疏通党群关系信息流的渠道，实现党群关系良性互动。完善“电视问政”节目，实现党员干部与基层群众面对面直接交流，构建强大新闻监督“压力群”。

第二，充分发挥群众监督的作用。群众监督是政党运作的一般要求，因为政党政治蕴含群众这一要件。在政治体系中，政党、群众、公共权力作为三大件，是密不可分的统一体。按照政党运行的一般规律，公共权力运行需要群众监督，所以，加强群众监督是增强反腐倡廉制度执行力的内在要求。一方面确保群众知情权，既要通过宣传教育等外在灌输的方式让群众明白自己的知情权，明确知情权的边界，哪些要知情，哪些属于保密。另一方面疏通和拓宽群众监督渠道。既要积极开展党群对话，提供必要的资金、技术、管理和制度，搭建群众议事会平台，合理运用民主方式，寻求党群最大公约数，进一步疏通群众监督渠道，自觉增强干部面对面地接受人民群众监督的觉悟和能力；也要合理创新监督模式，通过设立举报专项信箱、专项电话和专用网络举报等平台，拓宽群众监督的渠道。

第三，充分发挥网络监督的作用。在互联网时代，人人都是客户端，人人都有参与监督的可能，因为网络把每个人捆绑一起，在互联网的平台上享有自己的权利，监督也是其中的重要內容。一方面建立健全网络舆情收集机制。一是在党委政府设置网络舆情收集部门。当前党委政府有专门的信息中心，负责舆论信息的收集与上报工作。这能够将群众反映和干部工作生活状况及时进行反馈，提高制度执行能力。二是纪检监察部门设置网络舆情监控机构。比如，纪检、监察部门、信访局、检察院等可开通网络举报工作网站，作为沟通公共权力与群众的桥梁渠道。央视网成立了网络举报监督专区，专门受理相关信息。公安部成立了网络违法犯罪举报网站。一些地方相关部门成立了干部道德操守监督办公室。三是充分发挥社会组织监督作用。社会组织是群众集中的一种形式，随着社会主义市场经济发展，社会组织得到蓬勃发展，要鼓励社会组织作为第三方，以决策建议的方式促进政府科学决策。

小结

在全面从严治党新形势下，提高制度反腐执行力是时不我待的重大课题，关乎执政党的先进性与纯洁性，关乎执政党的执政能力与公信力，关乎全面从严治党向纵深发展。切实提高制度反腐执行力必须运用系统思维，形成制度决策、执行与监督的合力，形成人人都是反腐者的态势，增强防腐与治腐的融合，使腐败无处藏身，逐步实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的良好局面。

参考文献：

[1] [美]拉里·博西迪，拉姆·查兰，查尔斯·伯克.执行：如何完成任务的学问[M].刘祥亚，译.北京：机械工业出版社，2011∶9.

[2] 王邦佐.中国政党制度的社会生态分析[M].上海：人民出版社，2000∶290.

[3] 中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[G].北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2016∶16.

【责任编辑：闫生金】