国家机关“谁执法谁普法”责任制研究

王晓晨+贺炯

（1.中共上海市徐汇区委党校，上海 200233；2.华东政法大学，上海 201620）

摘 要：十八届四中全会决定及国家“七五”普法规划中都对实行国家机关“谁执法谁普法”责任制提出明确要求。作为“七五”普法的一项重要工作措施，这一普法责任制的落实对于完成“七五”普法工作目标具有重要意义。为确保“谁执法谁普法”责任制的贯彻实施，本文从如何正确理解国家机关“谁执法谁普法”责任制以及其内涵着手分析，并进而讨论该普法责任制落实的机制以及路径。在论述过程中，本文分析了国家机关“谁执法谁普法”责任制的法律依据，厘清了该普法责任制的主体范围并主张建立国家机关普法责任主体清单制度。

关键词：“七五”普法；谁执法谁普法；普法责任制

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）07-0140-03

中共十八届四中全会决定提出要实行国家机关“谁执法谁普法”责任制。中央宣传部、司法部在“七五”普法规划中明确要求“要健全普法宣传教育机制，实行国家机关‘谁执法谁普法的普法责任制”。各地落实在国家机关“谁执法谁普法”方面有很多有益的探索，也取得了一定成绩，但与“七五”普法規划中所要求的实行国家机关“谁执法谁普法”责任制仍有差距。能否进一步完善普法宣传教育机制，建立国家机关“谁执法谁普法”责任制，是衡量普法任务完成程度的重要标准之一。

一、实行国家机关“谁执法谁普法”责任制的重要意义

“七五”普法规划中提出了包括“推进法治宣传教育工作创新”“健全普法宣传教育机制”以及“健全普法责任制”在内的三项工作措施。其中，“健全普法责任制”又明确要求“实行国家机关‘谁执法谁普法的普法责任制，建立普法责任清单制度”，可见，实行国家机关“谁执法谁普法”责任制是“七五”普法的重要工作措施。

“七五”规划提出的第七个五年法治宣传教育工作的主要目标为“普法宣传教育机制进一步健全，法治宣传教育实效性进一步增强，依法治理进一步深化，全民法治观念和全体党员党章党规意识明显增强，全社会厉行法治的积极性和主动性明显提高，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围”。该工作目标的实现离不开实行国家机关“谁执法谁普法”责任制，主要原因有两点：首先，法制宣传教育的实效性离不开与普法对象的深入接触，切实了解实践中哪个方面的普法任务更具有紧迫性，更被普法对象所需要。执法机关直接接触利害关系人，掌握实践中法治知识的薄弱方面，能摸准普法对象的法治知识欠缺点，普法工作也就具有更高的时效性。其次，依法治理进一步深化的目标更是直接对执法机关提出了要求。第一，国家机关“谁普法谁执法”责任制的普法对象不仅包括利害关系人，也应包括执法机关本身。通过实行国家机关“谁执法谁普法”责任制，加强执法人员的执法水平，提升执法人员的法治素养可以有效深化依法治理。第二，依法执法就是对利害关系人最好的普法。实行国家机关“谁执法谁普法”责任制将促使执法人员严格依法执法，从而实现进一步深化依法治理的目标。

遵循“七五”普法工作原则需要实行国家机关“谁执法谁普法”责任制。“七五”普法工作规划中明确要求“七五”普法工作应遵循以下原则：坚持围绕中心，服务大局；坚持依靠群众，服务群众；坚持学用结合，普治并举；坚持分类指导，突出重点；坚持创新发展，注重实效。其中，坚持学用结合，普治并举原则一方面要求普法教育与依法治理相结合，另一方面要求将普法活动融入国家机关执法、司法等活动；坚持分类指导，突出重点原则和坚持创新发展，注重实效原则，都对分类普法、针对性普法提出了要求，而在分类普法、针对性普法方面执法机关都有天然的优势，各执法机关都有很强的专业性，执法对象本身就已分门别类，由执法机关对自己的执法对象普法自然带有很强的针对性，在普法的有效性方面也有很好的效果。

二、如何正确理解国家机关“谁执法谁普法”责任制

实行国家机关“谁执法谁普法”责任制必须建立在了解其历史沿革、法律依据并对其内涵有清晰认识的基础上。

（一）“谁执法谁普法”普法责任制历史沿革

“谁执法谁普法”责任制的概念随着我国普法工作的开展是逐步发展明晰的，历次普法工作规划和多次人大决议中都可见其身影。1991年，全国人大“二五”普法决议提出“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体，各企业、事业组织都应当认真向本系统、本部门、本单位的公民进行法治教育，积极开展依法管理工作”，点明了国家机关和相关单位对内部人员的普法责任。1996年、2001年中央宣传部、司法部相继出台的“三五”“四五”普法工作规划中，都提出要建立法制宣传教育工作责任制，落实各地、各部门普法责任。此时虽然没有细化出执法机关的普法责任，但是对普法责任制做了相对概括性的要求，为接下来国家机关“谁执法谁普法”责任制的提出打下了坚实的基础。随后，2011年出台的“六五”普法规划则是首次提出了“谁执法谁普法”的工作原则，要求各部门各行业负责本部门本行业法制宣传教育工作的同时，积极面向社会开展本部门本行业相关法律法规的宣传教育。“谁执法谁普法”的核心意义便是健全普法责任机制，在此基础上，十八届四中全会明确提出了国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，2016年发布的“七五”普法工作规划充分贯彻了十八届四中全会对普法工作的要求，做出健全普法责任制，实行国家机关“谁执法谁普法”责任制的工作规划，强调普法工作不只是相关单位的附带性工作，而是必须不打折扣履行的基本工作职能。

（二）国家机关“谁执法谁普法”责任制的法律依据

实行国家机关“谁执法谁普法”责任制必须首先寻找其法律依据，这是我们在依法治国的背景下推进任何一项工作的基础。通过对国家机关“谁执法谁普法”责任制的主体、意义进行分析，可知其主要有以下法律依据。

从宪法依据角度，第一，我国《宪法》第5条第1款规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国和社会主义法治国家的建设都离不开社会法治水平、法治意识的提升，通过实行国家机关“谁执法谁普法”责任制将有效提高普法教育水平，是全面提升国家法治水平、法治意识的有效手段。

第二，实行国家机关“谁执法谁普法”责任制有利于促进宪法、法律实施。《宪法》对全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都提出了保证宪法实施的要求，并特别规定国家权力机关监督，协助宪法、法律实施的职权和义务。通过普法工作的开展，宣传宪法、法律，使民众和执法人员都能加深对宪法、法律的理解，从而有效促进宪法、法律的实施。

第三，实行国家机关“谁执法谁普法”有助于保障公民权利。执法人员在执法过程中普法，使利害关系人直接获得相关法律知识，有效监督执法人员的执法行为，有利于保障公民的相关权利不在被执法的过程中受到侵害。

从行政法依据角度，一是国家机关“谁执法谁普法”责任制符合程序正当原则的要求。程序正当原则是行政法基本原则之一，其中的公正性原则、可接受性原则的实现都可通过实行国家机关“谁执法谁普法”责任制得到很好的履行。由公正性原则、可接受性原则引申出的告知义务即是程序正当原则的重要表现之一。在许多行政法律规范中都规定行政机关在做出行政行为时负有告知义务。如《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在做出行政处罚之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”此处的告知义务本身也是普法的一种形式。

二是国家机关“谁执法谁普法”责任制有助于履行合法行政原则。宪法、法律以及党的依法治国方略都要求行政机关必须依法行政，履行合法行政原则。要求有执法职责的单位承担普法责任可以提高执法人员执法水平，约束他们的执法行为，并帮助利害相对人有效监督，促使执法单位依法执法，合法行政。

除上述宪法、行政法法条、原则外，还有很多法律法规可以为实行国家机关“谁执法谁普法”责任制提供法律依据，如行政法基本原则之一的权责相统一原则等。

三、国家机关“谁执法谁普法”责任制的内涵

实行国家机关“谁执法谁普法”的核心意义在于落实普法责任制，厘清其内涵的基础是清晰界定责任主体的范围，进而进一步明确其内涵。

（一）如何理解“国家机关”的概念

国家机关是指依照宪法和法律组织并进行活动，是“国家内部为了实现其政治、经济、外交等职能而建立的从中央到地方的各种政权组织”。对于国家机关“谁执法谁普法”责任制中的国家机关该如何解释？既然国家机关必须以宪法和法律组织并进行活动，那么对国家机关的解释首先应该回归宪法规定。我国《宪法》国家机构一章中规定的国家机构包括权力机关、行政机关、审判机关、检察机关以及军事机关。如果从字面上解释“国家机关”，那么“谁执法谁普法”责任制的责任主体就应该限定在宪法所列的范围之内。但是，此处显然不能仅从国家机关的定义来限定“谁执法谁普法”责任制的责任主体范围，而是应该从实质上去理解，即充分考虑提出实行“谁执法谁普法”责任制的目的，从而对国家机关做有益于实现其目的的解释。

十八届四中全会、“七五”普法规划提出实行国家机关“谁执法谁普法”责任制的目的是为了健全普法责任制。既需要明确普法责任主体也需要扩大普法责任主体范围，这两方面都是健全普法责任制的要求。提出国家机关“谁执法谁普法”责任制的突破之一就在于强调了除各级普及法律常识办公室、各级司法机关外，其他部门和行业也负有明确的普法责任，由此实现“主管部门独唱式普法”到“全社会合唱式普法”的转变，进一步促进大普法格局的形成。所以，在大普法背景下，更易对“谁执法谁普法”责任制主体的“国家机关”做目的解释，认为其既包括权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事機关，也包括党的机构以及获得行政授权、行政委托的组织等。

（二）国家机关“谁执法谁普法”责任制的责任主体范围

国家机关“谁执法谁普法”责任制的责任主体范围是国家机关与有执法权能的单位两个主体范围的重合部分。相较于理论和实务界都存在一定争议的“国家机关”的范围，有执法权能的单位这个主体的范围较为明确，凡有执法权能的机关、组织都在此范围之内。

由此，对于国家机关“谁执法谁普法”责任制的主体范围可做如下界定：即有执法权能的各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关，及各党的机构和获得行政授权、行政委托的组织。

（三）是否应该建立清单制度

建立清单制度是在各项工作明确职责比较常见的一种机制。实行国家机关“谁执法谁普法”责任制是否应该建立清单制度？笔者认为答案是肯定的。主要原因有两个：第一，清单制度将有利于切实落实国家机关“谁执法谁普法”责任制。实行国家机关“谁执法谁普法”责任制的核心意义即是明确普法责任主体的普法责任。以清单制度来列明普法责任主体单位，并进一步在清单中列出普法责任主体的普法责任内容，一方面为普法责任主体的普法工作开展提供明确的依据，也帮助他们检视自身普法工作任务的完成情况。另一方面，国家机关“谁执法谁普法”责任制要落到实处必然离不开严格的考核机制。清单制度将为考核机制的建立提供极大的便利和有效考核依据。第二，在“七五”普法规划中，对建立清单制度提出了明确的要求：“健全普法责任制。实行国家机关‘谁执法谁普法的普法责任制，建立普法责任清单制度”。

四、国家机关“谁执法谁普法”责任制的落实机制及路径

“谁执法谁普法”责任制自提出以来，在全国各地都受到了充分重视，一些外省、市形成了很多经验做法，其中部分省、市，如河北、江苏、江西、重庆等于2015年便已发布关于落实“谁执法谁普法”责任制方案的文件。这些省、市国家机关“谁执法谁普法”责任制在落实方面主要解决的问题，一是在实践中对责任制主体范围的界定，二是形成了有效的工作机制。

（一）实践中对于“谁执法谁普法”普法责任制的责任主体范围的界定

党的十八届四中全会、“七五”普法工作规划中对“谁执法谁普法”普法责任制的表述前都有“国家机关”作为定语，但是，并不能简单理解为只有国家机关可以作为“谁执法谁普法”的普法责任主体。毕竟，按照十八届四中全会提出的“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，普法当是人人有责。因此，对于“谁执法谁普法”普法责任制的责任主体范围，十八届四中全会、“七五”普法规划的要求应可以理解为国家机关是“谁执法谁普法”普法责任制的核心主体，负有不可推卸的责任，而并不排斥其他主体的参与。

在已出台文件的省、市中，部分省、市，如河北省、内蒙古自治区就将“谁执法谁普法”普法责任制的主体规定为“按照法律所调整的社会关系的种类和所涉及的部门、行业，以及各级党政机关、司法机关、人民团体、企事业单位、社会组织”。山东省虽指出“实行‘谁执法谁普法普法责任制的责任主体为国家机关，具体包括：各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关”，但又进一步强调“法律法规授权的人民团体、企事业单位及社会组织，也应视为责任主体，主动承担法治宣传义务。”由上可见，各地虽然在是否直接将责任主体规定为国家机关方面有所区别，在具体的主体范围划定上也不尽相同，但是，各地均尽力扩大责任制主体的范围，以求增强“谁执法谁普法”责任制的实行效果。

（二）落实“谁执法谁普法”普法责任制的工作机制

在工作机制方面，各省、市的规定各有特色，但都不约而同地规定了监督考核制度。其中，江西省实行“一把手责任制”取得了良好的效果。江西省印发的《关于实行国家机关“谁执法谁普法”责任制的实施意见》明确要求落实“谁执法谁普法”一把手责任制，把法治宣传教育工作纳入本部门本行业工作全局，与其他业务工作同部署、同检查、同考核。并建立包括台账管理、督导推进、公益普法、考核评价在内的一整套完备的“谁执法谁普法”工作机制，确保普法工作落到实处。在考核的具体制度方面，江西省明确了各级法治宣传教育主管部门为“谁执法谁普法”责任制的监督主体，并设计了具体考核评价机制，对普法工作突出、成效明显的典型单位要及时总结经验、宣传推广；对措施不力、工作不到位、任务未完成的单位要予以通报，督促限期整改。

五、总结

我国历来的工作习惯是以“自上而下”的模式由党政机关来主导推进一项工作规划的开展，对普法工作五年规划的推进也不例外。自1986年实施第一个普法“五年规划”以来，国家各级党政机关，特别是司法行政主管部门一直是普法工作推进的绝对主导力量。如何充分调动其他部门的力量，甚至发动社会其他单位、组织、个人的力量加入到整个普法工作中来将是形成社会化大普法格局中的一个重要课题。

国家机关“谁执法谁普法”责任制作为健全普法责任制的一种有效措施，其实行有效地明确、扩大了普法责任主体，促进社会化大普法格局的形成。但要形成真正的社会化大普法或许需要明确普法责任的不仅是执法机关，对于那些没有执法职能的国家机关来说普法同样是其义不容辞的责任，比如教育部门推进法律进课堂，司法行政部门应该继续通过普法规划来推动全民法律知识普及，新闻媒体要通过宣传报道普法等。

实行国家机关“谁执法谁普法”责任制只是扩大普法责任制主体范围的第一步，实现社会化大普法格局需要更多的国家机关作为普法责任主体以明晰的普法责任开展普法工作，并进一步带动全社会的力量加入。

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