员额制视域下民族自治地区双语法官的现状

连国强+芒来夫

摘 要：当前，我国正在进行司法体制改革，法官员额制作为改革的主要举措之一，是我国法院推行法官职业化的必然要求，尤其是对于民族地区的双语法官，具有重大的现实意义。笔者通过调查分析内蒙古自治区双语法官现状，发现在此过程中主要存在缺乏对双语法官现状的调研、双语法官职责定位不清、双语法官队伍建设不到位等问题。并由此提出三条主要路径：一是继续深化对民族地区双语法官现状的调研。二是明确双语法官的职业属性，解决“混岗”问题。三是加强法官队伍“正规化、专业化、职业化”建设，实现法官人才队伍向精益化方向迈进。在法官员额制改革初期，希望本文能做一些尝试性的开拓工作。

关键词：员额制；民族地区；双语法官

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）06-0097-03

当前，我国正在进行司法体制改革，法官员额制作为改革的主要举措之一，是我国法院推行法官职业化的必然要求，尤其是对于民族地区的双语法官，具有重大的现实意义。本文所称员额制是指按照司法规律配置司法人力资源，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三类，并且根据法院所在辖区的经济社会发展情况、辖区面积和人口密度、案件数量、法院设置等因素重新确定法官数量，对法官在编制限额内实行员额管理。由于本文主要研究区域为内蒙古自治区（以下简称内蒙古），因而双语法官指“蒙汉双语”司法人员，即具备蒙古族语言文字与国家通用语言文字（汉语）构成的双语司法机关工作人员。

一、问题的缘起

自党的十六大以来，党中央高度重视司法体制改革，将其作为贯彻落实依法治国基本方略的重大举措摆上工作日程。民族地区法制建设是我国社会主义法制建设的重要组成部分，民族地区的“双语法官”，已经成为推动民族地区法制建设、贯彻落实依法治国基本方略的攻坚力量。基于国家推行司法人员分类管理的员额制改革背景，青海、新疆、西藏、内蒙古等少数民族集聚地区根据区域特点，加大了双语法官的选拔力度，为民族地区司法工作增加了更多润滑剂。青海省落实法官员额制改革中，注重双语法官，特别是汉藏双语法官的选任，既坚持统一标准和程序，又在审判实务考核环节给予双语法官适当倾斜。据了解青海省少数民族占总人口的46.98%，其中藏族人口占一半多。为保证使用民族语言文字开展审判执行工作顺利推进，在法院系统现有的200余名双语法官中入额126名，占双语法官总数的63%，基本实现每个法院有一定数量的双语法官。作为全国第三批司法体制改革试点省区法院，新疆维吾尔自治区按照中央统一部署，试点单位法官按照36%比例掌握，首批核定法官员额数3 738名，实际选任员额法官3 421名，其中汉族1 796名，占比52.5%；少数民族1 625名，占比47.5%，平均年龄43岁，平均审限12年。另外为兼顾到全区法院双语法官，专门采用了汉语、维吾尔语、哈萨克语、蒙古语、柯尔克孜语等五种语言文字类型的试卷。西藏在此次司法人员分类管理改革中，全区法院共有藏汉双语法官808名入额，占法官总数的61.6%，占法院干警总人数的29.3%。国家法官学院西藏分院双语法官培训也定下目标：到2020年前，基本解决藏汉双语法官短缺问题；能熟练运用藏汉双语审理案件、制作藏文裁判文书的双语法官，区高级人民法院达到40%、各中级人民法院达到50%、各基层人民法院达到60%；全区力争培养20名左右既精通审判业务又能熟练运用国家通用语言文字和藏语言文字的复合型法官。

在员额制视域下，民族地区正如火如荼地进行双语法官改革工作，且取得了初步成果，在此过程中有必要进行深入研究，了解双语法官审判工作具体现状以及存在的问题，以期因地制宜推动双语法官工作健康发展。

二、民族地区双语法官研究现状

关于民族地区双语法官的相关专题的研究并不是新近才出现的，但是其研究的集中时段却相对较晚，大约从2008年开始，才成为学者研究的重点。比如刘桂琴、刘荣军的《论蒙汉双语诉讼的程序性保障——以内蒙古基层司法实践为视角》，孙少石的《这里没有普通话：藏区的双语司法实践》，王允武的《语言习惯与民族地区双语司法人才队伍建设》，才让旺秀的《影响我国双语司法人员结构因素的实证调查与改进意见》等。

将上述研究内容进行分类概括，大体上可以分为以下几个方面。

第一，以少数民族为主体，站在“各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利”的角度，保障少数民族民族语言权利。例如黄凡、通拉嘎等人的《少数民族诉讼语言权保障的比较研究》，李英伟的《少数民族公民双语诉讼存在的问题与对策探讨》，宝勒夫的《内蒙古自治区蒙古语言文字法制建设若干问题研究》等。

第二，强调民族自治地区语言自治和國家司法统一的前提下，推进双语司法人才队伍建设。例如王允武的《语言习惯与民族地区双语司法人才队伍建设》，肖建飞、任志军的《少数民族地区双语法律人才培养机制构建——基于少数民族地区法学教育、司法考试、职后培训的实践》，白迎春的《少数民族高等院校培养双语法律人才的教学方法研究》，才让旺秀的《影响我国双语司法人员结构因素的实证调查与改进意见》等。

第三，立足于司法机关的司法语言文字的权力视角来阐释双语司法。例如马改然的《内蒙古地区蒙汉双语司法的现状、不足及完善——以刑事诉讼为标本》、刘桂琴的《论中国民族自治地方的双语司法制度》等。

第四，蒙汉双语诉讼的程序保障视角。例如刘桂琴、刘荣军的《论蒙汉双语诉讼的程序性保障——以内蒙古基层司法实践为视角》等。

综上所述，当前我国关于民族区域自治地方双语法官的研究，主要集中于保障少数民族使用本民族语言文字进行诉讼的权利以及从宏观的角度加强双语法官的人才队伍建设，而对于司法体制改革，尤其是员额制之后关于民族地区的双语法官的现状与发展研究却较少涉及。研究内蒙古员额制双语法官的现状和发展在一定程度上为研究全国民族地区提供借鉴依据，这也是本文写作的创新之处。

三、内蒙古员额制视域下双语法官的现状

据内蒙古高院调查，呼伦贝尔市牧业四旗需用纯少数民族语言文字诉讼的案件达67%，但1997年至2007年10年间，当地法官人数从185人减少到114人，而双语法官由83人减少到47人；2005年至2013年，锡林郭勒盟的法官人数减少111人，下降23.4%，双语法官减少18人，下降15%，而同期收案却增加15%。兴安盟科右中旗人民法院法官51人，蒙汉双语法官20人，其中能用蒙古语言文字写判决书的5人。2014年受理案件2 130件，其中涉及蒙汉双语审理的案件有1 300件，蒙汉双语案件占总案件的60%。乌拉特中旗法院牧区巡回法庭现有干警5人，蒙汉双语法官1人，2015年全年巡回法庭共受理各类民事案件210件，用双语审判及就地巡回审判率占总案件数的60%。由此可见，以双语法官为要素的双语司法呈现人案不均現象，且双语司法人才流失现象较为严重，“原有的政法专项编制分配多年不变，显然已不适应当前政法工作的实际需要”。

为了解决上述问题，2016年3月，内蒙古高级人民法院根据《内蒙古自治区司法体制改革试点方案》《内蒙古自治区法院系统司法体制改革试点工作方案》和《内蒙古自治区法院人员分类定岗指导意见》以案定额，统一调配人员编制，实行以自治区机构编制部门为主、自治区法检两院协同管理的体制并结合法官审判工作实际向全区法院的法官入额工作提出实施意见。本次法官入额本着自愿选择、考核考试、公平竞争、差额择优的原则，其中涉及双语法官的入额标准做出如下规定。

一是在司法人员分类管理方面，对长期在一线且办理较多案件的双语法官，经自治区高院批准，统一确定招录，遴选计划并放宽学历、专业、年龄等资格条件，通过降低开考比例、单独划定分数线等方式，确保蒙汉双语法律人才进入。

二是在法律知识考试中主要分为笔试和面试，其中蒙汉双语法官笔试使用蒙文答卷；审委会面试使用汉语答题。

三是对法官的考核环节，考核依据除了上述的笔试和面试外，还将对法官进行民主测评和谈话推荐，并对法官个人法律工作学习经历、近年来工作实绩、个人所获荣誉等情况进行综合考核，并根据笔试、面试、考核的总成绩和法官首批入额数量，从德、能、勤、绩、廉等方面对人选进行考察，确保业务水平高、司法经验丰富、善于办案的优秀法官选任到首批员额法官。

除了上述规范依据外，还要求各级法院提交相应的实施细则等，例如鄂温克旗人员法院将《鄂温克旗人民法院法官入额实施方案》和《鄂温克旗人民法院审判业务部门法官工作实绩考核实施细则》《鄂温克旗人民法院非审判业务部门法官工作实绩考核实施细则》作为该院具体指导入额标准；赤峰市中级人民法院做出的《赤峰市中级人民法院法官入额具体实施办法》等，这些细则或者实施办法都对法官入额各项工作进行了细化，确定了时间表和路线图，要求各级法院按照既定程序稳步推进。

实践证明，内蒙古开展的以员额制为基础的司法人员分类管理试点改革效果显著。根据自治区高院的统计和分析，目前内蒙古各级法院受理的纯少数民族诉讼案件超过30%，为了满足少数民族聚居地区对于双语法官的需求，对于内蒙古少数民族较为集中的区域扩大了双语法官的比例，“如包头市达茂旗总人口12万，蒙古族1.73万，占总人口的14.4%，此次法官入额24人，其中双语法官8人，占33.3%。”鄂温克旗人民法院最终确定法官入额建议人选31人，（包括审判部门法官28人，非审判部门法官3人，双语法官18人），差额建议人选5人，双语法官的比例占到了58.1%。改革之前法院行政人员所占比例较大，不利于法院案件审理的质量和效率，影响了审判的中心地位。通过这次司法体制改革，全区法院85%以上的司法人力资源投入办案，司法行政人员比例降低在15%以内，强化了审判中心地位。同时也体现了内蒙古“控制总量、盘活存量、有增有减、增减平衡”的机构编制原则，极大地促进了内蒙古司法资源的合理和优化配置。

然而，通过对上述规范依据的解读及后续调研和分析，发现在员额制改革背景下，内蒙古双语法官在审判工作中以下几个问题较为突出：一是针对双语法官的现状调研不足，整体把握力度不够。二是双语法官的职责定位不清晰，影响司法独立及公正。三是双语法官的队伍建设不到位，制约了双语人才的发展。

四、路径选择：员额制视域下民族地区双语法官的发展

（一）继续深化对民族地区双语法官现状的调研

2016年1月8日，最高人民法院召开双语法官培训教材、词典编撰工作协调会，决定组织实施“双语法律文化出版工程”，该工程涵盖主要少数民族语言法律教材、词典和普法文化宣传品等。当前，内蒙古自治区许多高校和律师事务所都承接着蒙古文法律法规、蒙汉双语法律规范词典和相关书籍的翻译、编纂和出版工作，在员额制改革的背景下，要继续加强对上述工作的调研，牢固树立精品意识，坚持质量为先，通过专项经费，专项人员，确保教材、词典契合双语审判工作需要和培训需求，为双语法律人才培养提供更多助力，促进审判实务与理论研究的融合。

除此而外，要尝试将内蒙古大学研究开发的蒙古语语音识别和语音合成系统与双语审判相结合，例如与“法院案件信息综合管理系统”进行结合；尝试设立统一规范的双语审判庭，进行综合系统管理；尝试建立双语翻译人才智库，加强管理与培训，满足双语人才的需求。

（二）明确双语法官的职业属性，解决“混岗”问题

司法的独立性原则要求法官在审判中要时刻秉持中立的态度和立场，在审判工作中，双语的使用体现在审判和文书的写作等方面，纵然是在当事人缺乏双语律师或者双语翻译的情况下，双语法官也不应该同时充任案件一方当事人的翻译，而且“诉讼活动中的翻译人员应该由国家进行专门的资格认定与审查，走专业化的道路，逐步杜绝现行司法实践当中流行的由合议庭人员或者审判员兼任翻译人员的现象。”否则长远看来，必将以牺牲司法独立性作为代价。

司法体制改革是一项系统工程，必须保证与双语法官相关的配套制度和保障措施及时跟进，比如对于双语翻译人才和双语律师的培养制度，双语裁判文书的质量和效率的审核机制等，否则就会影响改革主体的任务落实，削弱员额制改革制度对于双语法官应有的作用。

（三）加强法官队伍“正规化、专业化、职业化”建设，实现法官人才队伍向精益化方向迈进

本次司法体制改革的一个重要的目的，就是着力培养一支精英化的双语法官队伍，为此应以双语法官的正规化、专业化、职业化为导向，以有序学习、竞争为机制，以法律素养、实践能力和人格品质等为参考因素，通过一系列措施，不断提高双语法官的思想政治素质、业务能力、职业道德水准，促进双语法官人才结构明显优化，扭转各级法院双语司法人才短缺和流失现状。具体措施有以下几个方面。

第一，把握国家大力培养双语人才的机遇，制定具体规范和措施。2015年4月最高人民法院与国家民族事务委员会联合印发了《关于进一步加强和改进民族地区民汉双语法官培养及培训工作的意见》，明确提出到2020年前培养双语法官1 500名的“千人计划”，该计划对提升民族地区法院干警素质能力具有重要意义。为此内蒙古自治区应该制定配套措施，通过扩大培训人员、完善培训内容、改进培训方式，建立统一的雙语审判考核评估体系。并且由内蒙古自治区最高人民法院牵头，以各大法律院校和法官培训学院或基地为依托，通过远程网络培训与在职培训相结合，开展双语培训、交流、挂职等活动，以提高双语法官队伍的整体素质。

第二，加快推进和完善双语法官的薪酬待遇改革。双语法官80%左右都是集中于相对偏远且工作条件较差的基层一线法院，双语法官人才的流失已经十分严重。伴随员额制改革的推行，根据2015年《法官、检察官工资制度改革试点方案》，双语法官的工资待遇虽然有所提升，高于当地其他公务员，但是对于人才的吸引力度仍然不足。因此，必须尽快落实《中国法院的司法改革》白皮书中关于法官实行按期晋升、择优选升、特别选升三种晋升方式，优秀法官可破格、越级晋升；加快推进法官单独职务序列等级确认和任命工作；建立健全双语法律人才激励与保障机制，合理确定绩效考核奖金在工资收入中的权重，建立与办案数量、质量直接挂钩的绩效考核奖金分配办法，防止出现简单地按照行政职务去套的“马太效应”。①另外对工作出色的双语审判人员，在休假疗养、外出学习、评先评优、考察交流等方面也要优先进行考虑。

五、结语

当前，以法官员额制改革为基础的司法工作人员分类管理正在进行，内蒙古自治区试点改革也刚刚完成，这对于以双语法官为主体的双语法律人才队伍的建设无疑是一个巨大的契机，同时也是少数民族地区的司法制度创新和建设的重要着力点。双语法官队伍建设任重而道远，并且是一个系统性的复杂工程，但有规律可循，有途径可为，有目标可达，只要我们紧紧跟随国家司法改革的步伐，法官员额制改革必将会促进人民法院双语法官队伍建设实现跨越式发展，为打造祖国北部边疆亮丽风景线提供有力的法治保障。

参考文献：

[1]刘桂琴，刘荣军.论蒙汉双语诉讼的程序性保障——以内蒙古基层司法实践为视角[J].内蒙古大学学报：哲学社会科学版，2008（5）.

[2]马改然.内蒙古地区蒙汉双语司法的现状、不足及完善——以刑事诉讼为标本[J].前言，2015（12）.

[3]王昕颖.包头市双语法官队伍现状及双语审判情况调研报告[D].呼和浩特：内蒙古大学，2014.

[4]刘玉.西藏双语法官达808名[N].法制日报，2017-01-12.

[5]汤渝.内蒙古法检两院立足边疆实际实行特色员额制改革[N].法治内蒙古，2016-12-12.