推进邵阳由林业大市向生态强市跨越

肖华虎

邵阳市是湖南省四大重点林区之一，人口840万，国土面积2.08万平方公里，有36个国有林场、4个国家森林公园、7个国家湿地公园、3个国家自然保护区、5个省级森林公园和7个省级自然保护区。“十二·五”以来，在市委、市政府和省林业厅的正确领导下，全市先后开展了“三边三年”和“四边五年”绿色行动，完成各类造林11.33万公顷，中幼林抚育19.3万公顷；完成公路绿化4389.1公里，义务植树9884.1万株。到2016年底，全市林业用地达到132万公顷，活立木蓄积7169万立方米，森林覆盖率61.04%，林业总产值342亿元，林业建设取得了可喜的成绩。但是，全市林业发展也存在诸多问题：结构性矛盾突出，质量效益不高。深化全行业供给侧结构性改革，推进林业大市向林业强市跨越，已成为邵阳当前和今后一个时期林业改革发展的主要任务。

坚持问题导向，以新起点开启生态强市新征程

推进林业供给侧结构性改革，首先要找准问题所在，确定新的起点。从整体情况看，既有普遍问题，也有特殊问题。就林业行业而言，虽然也存在产能过剩、成本攀升、小生产与大市场等全国经济的普遍问题（如一些国有林场木材生产入不敷出，个别县市柑橘、脐橙等产品滞销），也存在林业生態产品供给总量不足，经济产品供求结构失衡，市场要素配置不合理，资源环境承载能力较弱，农民以林增收份额较少、持续增长乏力等林业特殊问题。从供求关系看，既有数量问题，也有质量问题。就数量而言，既有总量不足，也有均量差距，还有分布不均。如全市森林资源总量位居全省前列，但资源均量只接近全省平均水平。而城市三区“绿化”水平更低，森林覆盖率28%，城区绿化率25.5%。就质量而言，既有标准缺乏，也有对接不畅。如林产品以原木生产为主，加工粗制滥造（前几年大量存在的剥皮厂就是典型例子），而市场紧缺的大径材、珍贵用材以及与群众生活息息相关的高档家具、森林食品、木本药材、休闲园林等产品供不应求。从运行机制看，既有错位问题，也有缺位问题。当前，林业公共政策繁芜，“有形之手”伸得过长、管得过宽，使市场机制失灵，有的方面，该管不管、似管非管，造成公共政策失效。如现行生态公益林管理，贪大求全，资金分散，结果公益林变成了大家拿补贴的爱心林，管理无人问津；而不切实际的禁伐和审批政策，导致公益林难以实施人工更新，最终抛荒成了残林。总之，推进林业结构性改革，我们不能“头痛医头，脚痛医脚”。既要看到经济的共性，更要看到林业的个性；既要考察“量”的需求，更要注重“质”的提升；既要用好公共政策，更要发挥市场机制。唯有如此，我们才能牢牢牵住林业改革发展的“牛鼻子”，才能科学有效地开启林业强市的新征程。

找准林业定位，以新思路引领生态强市新航向

林业供给侧结构性改革，关键要理清发展思路，做到精准发力。邵阳市林业供给侧结构性改革的基本思路是：以生态文明建设为总揽，以党中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能的若干意见》为指针，以国土增绿、林农增收、行业增效为目标，以转型升级为主线，以改革创新为动力，大力发展生态林业，增强生态产品的有效供给力。着力推进“四边”五年绿色行动，积极创建国家森林城市，完成四边造林6.6万公顷，新增封山育林6.6万公顷，同时对四边地区实施封山禁伐，力争到2020年全市森林覆盖率达到64.48%，森林蓄积量达到8000万立方米，荒山绿化率达到95%以上，城市三区和各县城关镇、建制镇的绿化率和绿化覆盖率分别达到45%和50%以上。大力发展民生林业，增强林业建设的产出能力。抓住生态林业和民生林业的结合点，做大油茶、毛竹、木本药材、森林旅游等传统产业和林业碳汇、森林康养等新兴产业，打造精准扶贫利器，不断提升民生福祉。加强森林经营，优化树种结构和林种结构，培育多功能森林和永久性森林，不断提高林地的产出率。大力发展社会林业，增强林业经济的内生力。强化党政领导带头“领唱”，争取将林业工作纳入各级党委、政府的主体责任和绩效考核内容，与党政工作一并规划、部署、检查和考核；推动建立绿色GDP核算体系，落实绿色发展检测手段。推动有关部门齐心“协唱”，充分发挥财政、发改、扶贫、移民、农业、林业、水利、交通、国土等部门的职能作用，统筹项目资金，协同造林绿化。激活市场主体携手“共唱”，通过政策引导、利益驱动、典型示范，调动更多公司、企业、大户、合作社以及广大群众参与林业建设。

优化规划布局，以新业态绘就生态强市新蓝图

林业供给侧结构性改革，重点要科学规划布局，调优调顺结构。做好整体绿化，建设森林城市和美丽乡村。加快城乡绿化一体化建设，以河湖湿地、森林公园、自然保护区、风景名胜区为“点”， 河流、道路为“线”，农田、山脉为“面”，城市、村镇为“片”，构建“点线面片”城市绿地系统；抓好景区增绿，推进“四八”文化旅游景点（宝庆老八景、宝庆新八景、文化旅游八景和跨资江八桥景观）配套绿化，打造“山为脊梁、水为经络、绿为底色、文为灵魂”的邵阳山水历史文化旅游名城；抓好社区增绿，以广场、学校、小区、庭院绿化为基础，道路绿化为骨架，做好“拆违扩绿、开墙透绿、隙地补绿、立体呈绿”。做大区域板块，提振传统产业和新兴产业。根据全市自然条件，发挥比较优势，做大产业板块：在西部山区，重点发展竹子、药材和珍贵树种；在东部丘陵区，重点发展油茶、林果和林产品加工；在城市三区，重点发展种苗花卉、休闲观光和生态文化产业；在国有林场和森林公园，积极发展森林旅游业、康养业和碳汇业。充分利用林地空间发展林药、林菌、林菜、林油等种植业和林蜂、林禽、林畜、林蛙等养殖业；利用森林环境创办“农家乐”“森林人家”“生态农庄”等乡村服务业。做强园区经济，打造高效林业和精品林业。抢抓省人民政府批准实施《关于加快邵阳湘商产业园区建设的若干意见》的机遇，充分用好省里为邵阳量身定做、赋予湘商产业园发展的10条（土地报批、资金补助、基础设施建设补贴、租金补贴、融资扶持、企业用工等）优惠政策，引导林产加工企业入园发展；加快组建邵阳竹木板材、纸业、药业和粮油四大集团，打造优势产业集群。大力实施现代农业“百千万”工程，以油茶、毛竹、中药材、种苗花卉、休闲观光为重点，依托林业龙头企业，聚集现代生产要素，建设一批“生产+加工+科技”的林业综合产业园和特色产业园，打造数个主导产业突出、规模经营适度、良种良法普及、设施设备配套、一二三产业融合、综合效益显著的现代林业示范区。

用好调控机制，以新引擎催生生态强市新动能

林业供给侧结构性改革，核心是用好公共政策，放活市场机制。把增强林业主体适应市场变化的能力作为宏观调控的主要方向，发挥政府和市场“两只手”作用，做到放而不乱，管而不死。深化林权制度改革，坚决还林于主。落实以“山定权、树定根、人定心”为基本要求的第一阶段林权制度改革，搞好确权发证。推动以“三权（集体所有权、农民承包权、土地经营权）分置”为核心要素的第二阶段林权制度改革，优化资源配置，推动林地林木权属有序流转。探索农村土地（耕地、林地、牧地以及其他建设用地等）集中统一发证、统一流转办证。深化分类经营改革，坚决还利于民。本着该管的管死、该放的放活原则，科学划分现有森林，合理安排经营机制：商品林（如速生丰产林、工业原料林）——尤其是市场主体承包经营的森林，实行市场化机制，自主经营、自负盈亏；公益林（如国家公园、自然保护区、重要水源地和交通干线沿线森林）——在对其生态区位和森林资源审查评估后，采取国家赎买、国家供养或者国家（向社会主体）托管等国有化机制，确保经营管护到位；大部分森林作为多功能森林，实行生产自主、经济自养和国家补贴相结合的社会化机制。在国有林场，加快转型发展，扩大职工护林增收和经营增收；在集体林区，推进农村森林资源资本化改革，搭建全国性或区域性自然资源交易平台。深化行业管理改革，坚决还权于市。推动林业经济管理由政府主导型向市场主导型转变，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府和林业管理部门要简政放权，全面取消林业生产领域一切政策性收费，逐步取消林木限额采伐和凭证运输审批，用森林经营方案代替林木采伐限额制度，用运输申报备案代替木材凭证运输制度，用政府服务监督代替行业审批管理。组建区域性、全国性林业产业诚信联盟、行业协会等。赋予行业机构更多的管理权限，填补政府退出后的“真空”。

创新发展模式，以新样板走出生态强市新路子

林业供给侧结构性改革，要点是实施创新发展，搞好典型示范。推动规模经营，培育新型主体。促进农村土地向新型林业经营主体集中。重点发展以专业大户、家庭林场、农民合作社、农林企业为主要形式的新型林业经营主体。支持新型主体相互联姻，开展“公司+园区+农户”“公司+合作社+基地+农户”“合作社+农户”“行业协会+农户”经营。推动融合发展，培育新型经济。着力推进林区与社区、林业与其他行业以及一二三产业的融合发展，推动林业由传统农业型向产业服务型转变。发挥林区乡村各类物质资源与非物质资源富集的优势，推进林业与农业、旅游、教育、文化、康养等产业深度融合，发展乡村旅游经济。推进“互联网+现代林业”行动，推动城区与林区、林企与商贸、供销、电商等互联互通，发展鲜活林产品直供直销经济。推动专业服务，培育新型农民。积极推行科技特派员制度，选派一批年青优秀的专业技术人员进村入户，为林农提供直接的优质服务。指导建立社会化的林业服务公司，开展以代耕代种、联耕联种、土地托管为主要内容的机械化生产作业和专业化农技服务。大力培育新型职业农民。建立政府主导、部门协作、行业参与、产业带动的培训机制，加快农村人力资源开发。

整合市场要素，以新优势保障生态强市新跨越

林业供给侧结构性改革，抓手是补齐自身短板，集聚发展优势。整合生产要素，打造林业投资洼地。整合涉农的退耕还林、财政扶贫、产业奖补、以工代赈、移民专项、土地整理、水土保持、科技研发等资金项目，捆绑用于生态建设。打造政府“增信”平台，建立风险保证金制度和担保收储办法，加大财政贴息和扶贫贴息，支持金融机构开发贷款期和宽限期长、利率优惠、手续简便、服务完善的金融产品（如油茶保贷通等）。以国有森林资源为主体，以乡村集体林场、采育场为补充，以政府财政资金为担保，探索建立林业建设投资（集团）公司。以《森林法》《环境保护法》为依据，提请市人大常委会启动生态环境专项立法，划定全市生態保护红线、建设绿线和开发黄线，严厉打击乱批滥占、乱采滥挖、乱砍滥伐、违规烧山等毁林行为。完善保险保障措施，为林农生活保驾护航。引导保险机构完善投保程序、简化投保手续、降低保险费率，提高森林出险后的理赔效率。整合监管体系，打造市场安全盆地。严格林产品质量监管，健全产业和产品标准体系，加强产前、产中、产后质量监管，把“绿色产品”“有机产品”的推广与优质林产品基地、现代林业科技示范园建设结合起来，打造邵阳林业品牌。建立林产品质量检测认证体系和林业产业信用体系，制定市场准入负面清单。加强与农业、经信、食药、工商等市场管理部门的合作，构建从种苗、生产、加工、产品、消费全过程的监管链条；积极开展联合执法，严厉打击不法行为。